Главная >> Аналитические материалы >> О проектах административно-территориальной реформы РФ

Дата: 30 Мая 2004 г.

Название: О проектах административно-территориальной реформы РФ

Период выборов Государственной Думы четвертого созыва и выборов Президента Российской Федерации совпал с очередным этапом повышенного внимания российской общественности к реформе административно-территориального деления государства. Диапазон озвучиваемых позиций обширен и признаков уменьшения пока не наблюдается. Более того, в череде проектов переустройства РФ резко диссонирующим стало мнение тех, кто утверждает: «в нормальном правовом государстве реформа административно-территориального деления практически не имеет смысла, потому что заниматься повышением управляемости незачем: экономика самостоятельна, общество самостоятельно,- у них свои цели и никаких государственных управленческих решений реформа адмнистративно-территориального деления привнести не может».

Дополнительную уверенность сторонникам реформы придало принятие в апреле 2004 года Госдумой РФ в первом чтении проекта закона «О временных мерах по обеспечению совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с днем голосования на референдуме субъекта Российской Федерации». Авторы проекта депутаты Госдумы РФ от фракции «Единая Россия» В.Гришин, А.Кокошин и член фракции ЛДПР Е.Соломатин обосновали свою инициативу тем и приурочили к тому, что «все объединительные процессы предполагается завершить к 2008 году».

Закрепление в законопроектной форме политически конъюнктурной идеи от «партии власти» вызвало дополнительное оживление. В результате, сегодня каждый из многочисленных энтузиастов-проектантов обнаруживает в перекройке России панацею от проблем, с которыми сталкиваются государство и входящие в него субъекты.

К примеру, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.Казаков (член Законодательного собрания Ростовской области) активно лоббирует концепцию «государственно-территориального устройства России», разработанную Советом по изучению производительных сил (СОПС) – старейшей научно-исследовательской организации РАН. Данная концепция предполагает разделение России на 28 губерний, в числе которых Северо-Кавказская с центром в г.Ставрополь. При этом один из разработчиков концепции доктор экономических наук А.Адамеску предлагает ускорить реформу без внесения поправок в Конституцию РФ через объединение субъектов Федерации без конституционного статуса (согласно ст.71 Конституции РФ).

«Новое устройство России» предложил и лидер ЛДПР В.Жириновский. Реформа государственного устройства, по мнению В.Жириновского, должна осуществляться посредством перехода от национально-территориального принципа административного деления к чисто территориальному, направленному на оптимизацию экономического развития регионов и интенсификацию межрегиональных связей. Укрупнение регионов должно происходить до таких размеров, «чтобы они были полностью экономически самодостаточны» (см. В.Жириновский. Верховный правитель России- М.: 2004 г.- С.33.). В проекте Жириновского таковыми оказались 15 губерний, среди которых Ростовская и Ставропольская губернии, поделившие нынешнюю территорию Южного федерального округа.

К следующему уровню проектантов относится, например, представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе Л.Драчевский. Определяя свое отношение к проекту объединения Усть – Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, он отметил неизбежность реформы административно-территориального деления России в целом и предложил поэтапное решение на базе экономического объединения регионов в межнациональные ассоциации с перспективой последующего политического завершения процедуры.

Несколько иные контуры имеет позиционирование российского выборного «губернаторства» и президентов субъектов РФ. Подавляющее большинство из них ориентированы на политический ресурс сохранения или приращения личной власти в ходе реформы. Чем больше потенциал федеральной и электоральной поддержки того или иного из них, тем радикальнее их проекты объединения, вплоть до рамок действующих федеральных округов. От общей массы несколько отличается предложение губернатора Амана Тулеева о сокращении количества регионов до 35, но при условии назначения губернаторов указами Президента РФ. При стабильном рейтинге этого губернатора, как отмечают эксперты, нетрудно представить, кто будет основным претендентом на губернаторский пост в случае объединения сибирских регионов в рамках «обновленного» Западно-Сибирского края…

Особый контекст приобретает предстоящая реформа для субъектов РФ на территории Южного федерального округа. Здесь на фоне возникновения в 90-е ХХ века новых национальных республик, вспышки ингушско-осетинского конфликта, нестабильности российско-грузинских и грузино-осетинских отношений, наконец, войны в Чечне очередной резкий поворот в государственной политике рассматривается с несоизмеримо большей настороженностью.

Неприятием каких-либо укрупнений и слияний отличается отношение официального руководства Дагестана и Ингушетии. Министр национальностей, внешних связей и информации Дагестана Загир Арухов так разъясняет позицию республики: «Мы всегда были в составе России, это для нас свято, но войти в какое-то еще федеративное образование в составе России Дагестан не согласится никогда. Нет никакой необходимости идти по пути укрупнения. Историческая аналогия – Горская республика 20-х годов прошлого века показала, что путь этот ложный и непродуктивный».

В свою очередь, Президент Ингушетии М.Зязиков недвусмысленно отверг даже идею воссоздания Чечено-Ингушской республики: «Я не поддерживаю эту идею. Чеченцы и ингуши, действительно братские народы. Но мы же не говорим об объединении Абхазии, Карачаево-Черкесии и Адыгеи! Как глава республики не вижу возможности объединения, также не вижу смысла в воссоздании Чечено-Ингушской республики, существовавшей в бывшей СССР». Проект воссоздания Чечено-Ингушетии не находит поддержки и у члена комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам И.Костоева, у зам. Председателя комитета Госдумы РФ по делам СНГ М.Аушева и у других ингушей, хотя они допускают различные варианты укрупнения субъектов РФ, а М.Аушев даже согласен «объединить Чечню, Ингушетию и Северную Осетию со столицей во Владикавказе».

Напротив, влиятельные чеченские круги готовы к самым различным конфигурациям слияния с Ингушетией и другими территориями. Среди активистов особенно заметны Р.Хасбулатов, А.Айдамиров, С.Хаджиев, А.Аслаханов, А.Завгаев, ныне покойный А.Х.Кадыров , А.Султыгов и т.д.

Отдельную группу, по мнению наблюдателей, составляют национальные республики (Северная Осетия, Карачаево-Черкесия и некоторые другие), которые «возможность объединения воспринимают более благосклонно» (см. «Северный Кавказ»,№19). Столь лояльную оценку позиции, в частности Северной Осетии, следовало бы считать комплиментарной, если бы не ряд возможных последствий ее пассивной благосклонности, в том числе из-за наличия зоны конфликта в местах традиционного проживания осетин, в связи с проблемой статуса непризнанной республики Южной Осетии, конфессиональной инородности в регионе и серьезной тенденции демографического угасания титульного народа.

Эти обстоятельства уже сегодня ставят перед республикой задачу более четкого «самоопределения» в теме. Вкратце, но с учетом вышеназванных и многих других внутринациональных аспектов самоидентификации, следует хотя бы определиться с тем, какая из уже озвученных моделей реформы могла бы быть привлекательной для республиканской политической элиты.

С этих позиций пока обращают на себя внимание методические рекомендации Л.Драчевского, о которых мы упомянули выше. Видимо, поэтапное осуществление административно-территориальной реформы, опирающееся на уже имеющийся задел, в первую очередь экономический в формате действующей региональной экономической ассоциации, был бы тем вариантом, который имел бы поддержку при свободном волеизъявлении. Иные варианты реформирования комментировать пока преждевременно, поскольку они более удалены от существующего конституционного поля и противоречат действующим принципам федерализма. Вполне возможны варианты их актуализации. Однако их анализ в таком случае будет осуществляться на очевидно измененном правовом пространстве России.

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.