Главная >> Аналитические материалы >> От Народных Советов к Парламенту: страницы демократизации общественно-политической жизни Республики Северная Осетия-Алания

Дата: 3 Марта 2013 г.

Название: От Народных Советов к Парламенту: страницы демократизации общественно-политической жизни Республики Северная Осетия-Алания

Кратко: От Народных Советов к Парламенту: страницы демократизации общественно-политической жизни Республики Северная Осетия-Алания

К 20-летию Федерального Собрания и Конституции Российской Федерации

 

ОТ НАРОДНЫХ СОВЕТОВ К ПАРЛАМЕНТУ:

СТРАНИЦЫ  ДЕМОКРАТИЗАЦИИ

ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ

РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ – АЛАНИЯ

 

Традиции парламентаризма, то есть системы народного представительства, обладающего правами на выработку и защиту норм жизни, имеют в Северной Осетии многовековую историю. Предтечей действующей системы народного представительства в Северной Осетии, безусловно, является «Ныхас» (Совет) - институт общественной самоорганизации осетинского народа.

«Ныхас» был для десятков поколений осетин частью культуры, опорой в защите личных и семейных прав, жизни и свободы всего народа. Он заслужил право на существование в эпосе народа, в историческом сознании, решая подчас не только текущие проблемы, но и судьбоносные задачи выбора будущего. Например, вхождения в состав России в 1774 году. Благодарная память народа сохранила «Ныхас». В самый тяжелый для современной Осетии период начала 1990-х годов «Ныхас» возродился, эволюционировал и существует ныне как Международное общественное движение «Высший Совет осетин».

Для формирования и становления государственных органов власти Северной Осетии после 1917 года новой стране Советов, опыт народного «Ныхаса» был излишним. Поэтому официально первым высшим представительным органом власти, образованной 7 июля 1924 года Северо-Осетинской автономной области,  стал 1 областной съезд Советов, проходивший 25-29 января 1925 года во Владикавказе.

Первый съезд, как и последующие, с участием до 225 депутатов обсуждали вопросы землеустройства, народного образования, бюджета, отчеты ревкомов автономной области. Их решение производилось на основе общего плана хозяйственно-культурного строительства Северо-Кавказского края, в которую входила область, хотя сохранялась самостоятельность ее внутреннего управления.

Вплоть до 1936 года действовавшая система Советов функционировала как представительная, не будучи таковой, поскольку реально отсутствовал принцип разделения властей, замененный принципом единовластия.

В 1936 году 8 Чрезвычайный съезд Советов принял Конституцию (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, статья 22 которой преобразовала Северо-Осетинскую Автономную Область в Северо-Осетинскую Автономную Советскую Социалистическую Республику. В новой автономии Советы вошли в единую систему представительных органов – от Верховного Совета СССР до поселковых и сельских включительно. Органами государственной власти были объявлены не только Верховные, но и местные Советы. Такую вертикаль советской системы в 1938 году закрепил в Конституции СОАССР 8 съезд Советов Северной Осетии. Высшим органом государственной власти республики Конституция установила Верховный Совет СОАССР, который мог осуществлять все полномочия, относящиеся к ведению СОАССР, не входящие в компетенцию подотчетных ему Президиума Верховного Совета СОАССР, Совета Министров и министерств СОАССР.

Естественно, такое конституционное закрепление верховенства Советов в системе государственных органов предопределило характер их отношений с исполнительными органами власти. Органы управления, их исполнительная и распорядительная деятельность приобрели подчиненный характер. Это положение формально закрепляло Председателя Верховного Совета СОАССР в качестве главы республики. Верховный Совет СОАССР являлся единственным законодательным органом СОАССР к исключительному ведению которого относились не только принятие Конституции, но и установление государственных и местных налогов, сборов и платежей. Верховный Совет также устанавливал территориальное устройство республики, границы районов и городов. Он образовывал правительство – Совет Министров СОАССР, утверждал народнохозяйственные планы и бюджет республики.

Численный состав Советов определялся из пропорциональной количеству населения нормы: один депутат на 4000 человек с избранием на 4 года. Депутат работал на общественных началах, не получая заработной платы за свою политическую деятельность. Его депутатский мандат обладал императивным характером действия, то есть предусматривал отзыв обладателя, если не оправдает доверия избирателей или за действия недостойные звания депутата.

Очень важным достижением была обязательная публикация на осетинском и русском языках, принятых на сессиях законов, за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета СОАССР. В то же время «узким» местом работы являлась краткосрочность сессий, созывавшихся два раза в год на несколько дней. Такая незагруженность депутата законотворчеством не давала ему возможности развиваться как профессиональному политику, что, в свою очередь, замедляло процесс формирования политической элиты.

Несколько иным было положение Президиума Верховного Совета, избираемого из депутатов. Президиум избирался в составе Председателя, одного заместителя и секретаря Президиума, а также восьми его членов.

Президиум, будучи  подотчетным Верховному Совету, созывал сессии, давал толкование законов республики, производил всенародный опрос (референдум), отменял постановления и распоряжения Совета Министров республики, распоряжения районных и городских советов в случае их несоответствия закону. Кроме того, Президиум мог в период между сессиями Верховного Совета освобождать от должности или назначать по представлению Председателя Совмина отдельных министров с последующим внесением на утверждение Верховного Совета. Особо следует отметить право Верховного Совета назначать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу с обязательным выполнением их требований всеми учреждениями и должностными лицами.

Целый ряд важных изменений в развитие парламентаризма в СОАССР внесла новая Конституция, принятая на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета девятого созыва 30 мая 1978 года. Она наделила Верховный Совет правомочиями решать все вопросы отнесенные Конституциями СССР, РСФСР и СОАССР к ведению СОАССР, но на принципах демократического централизма.

Новая Конституция установила фиксированное число депутатов (150 человек), избираемых по избирательным округам с равной численностью населения сроком на 5 лет. Сессии Верховного Совета СОАССР созывались не по требованию (Конституция 1938 года), а по предложению не менее одной трети депутатов. Кроме того, в сессию включались не только общие заседания, но работа постоянных и временных комиссий Верховного Совета республики.

Расширился перечень обладателей права законодательной инициативы. Это право имели Президиум Верховного Совета, Совет Министров, постоянные и временные комиссии, депутаты Верховного Совета, Верховный Суд и Прокурор СОАССР. Также право инициативы получили общественные организации в лице республиканских органов.

Таким образом, Президиум Верховного Совета по нормам Конституции СОАССР 1978 года становился, пользуясь традиционной парламентской лексикой, «теневым законодателем», так как в течение календарного года, за исключением нескольких дней работы сессий, исполнял функции всего органа.

Проблемы развития страны усилили политическую актуальность функционирования представительных органов власти. Постоянные комитеты и комиссии Советов становятся рабочими органами по решению конкретных недостатков, искажений в соблюдении конституционных норм со стороны исполнительных органов. Верховный Совет республики все чаще служит в качестве важного дискуссионного и информационного форума. Пользуясь совмещением партийными функционерами своей работы с депутатскими полномочиями, население во время сессий Верховного Совета добивалось принятия решений по некоторым принципиальным проблемам. С ослаблением партийного всевластья к середине 1980-х годов эта практика использования трибуны Верховного Совета расширялась.

В результате, с изменением общественного строя в стране в 1990-е годы, назрела необходимость формирования новых законодательных (представительных) органов власти. При этом должны были решаться проблемы децентрализации, ликвидации всякой партийной монополии,  разделения властей. Важнейшее значение имели также введение конкурентных выборов, подотчетность региональных органов власти гражданам на основе всеобщего избирательного права в условиях политической конкуренции.

В противоположность советской практике унификации системы региональных органов власти, новые представительные органы получили возможность демонстрации разнообразия, начиная с характера формирования и заканчивая характером взаимодействия между ними. Это разнообразие отразило процессы федерализации и демократизации в России. Однако в значительной степени они являлись следствием особенностей социально-экономического и политического развития региона, расстановки политических сил в Центре и в регионах.

Результатом перечисленных изменений и прямой реализации новых задач в организации работы Верховного Совета СОАССР стало принятие 20 июля 1990 года третьей сессией двенадцатого созыва Декларации о государственном суверенитете  СОАССР, которая провозгласила республику суверенным государством с разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, то есть с важнейшим признаком правового государства.

Тем не менее, орган высшей представительной власти республики остался в прежнем виде, хотя содержание работы качественно менялось. В итоге в 1990-1991 гг. был внесен ряд изменений в Конституцию СОАССР, согласно которому Верховный Совет стал постоянно действующим органом законодательной власти. Изменились функции комитетов и комиссий. Они создавались из числа депутатов для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению СОАССР. Комитеты и комиссии имели право дачи заключений по кадровым назначениям, контроля за деятельностью государственных органов и контроля исполнения законов СОАССР.

Президиум Верховного Совета в новых условиях согласно Конституции СОАССР 1990 года формировался по должностному принципу. В его состав входили Председатель Верховного Совета, Первый заместитель и заместитель, а также председатели комитетов и постоянных комиссий.

Политический кризис октября 1993 года повлек за собой радикальные изменения, прежде всего, представительных органов власти в регионах. В конце 1993 года были распущены региональные и местные Советы (за исключением республиканских и некоторых областных и краевых Советов). 9 октября 1993 года Президент РФ подписал Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на неоднозначную реакцию на Указ Президента РФ, 14 октября 1993 года Верховный Совет СО ССР принял Постановление, которым была образована республиканская комиссия по реформе органов государственной власти и местного самоуправления СО ССР.

В Северной Осетии политический кризис октября 1993 года проходил на фоне  тяжелейшей постконфликтной  ситуации, возникшей после событий 31 октября -5 ноября 1992 года в Пригородном районе. Крайне отягчающим фактором являлось также нахождение в республике десятков тысяч беженцев из Южной Осетии и внутренних районов Грузии.

Тем не менее, Верховный Совет республики активно участвовал в преодолении общероссийского политического кризиса, как участием представителей в разработке новой Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года, так и соответствующим изменением органов власти республики. Закон РСО-А «Об учреждении поста Президента Республики Северная Осетия» был принят Верховным Советом с целью «обеспечения политической стабильности» в условиях, когда новая конституционная норма отнесла установление общих принципов организации системы органов власти субъектов РФ к сфере совместного ведения. При этом система органов  государственной власти субъектов РФ устанавливалась ими  самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и  общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, утвержденных федеральным законом.

12 ноября 1994 года Верховный Совет Республики Северная Осетия принял Конституцию республики, установившую президентскую модель власти. Согласно Конституции высшим представительным и законодательным органом был утвержден избираемый на 4 года однопалатный Парламент Республики Северная Осетия-Алания, состоящий из 70 депутатов, часть из которых получила право работать в нем на постоянной основе.  

День принятия Конституции 1994 года можно с полным правом считать днем установления подлинного парламентаризма в Осетии. В качестве подтверждения этого остановимся только на некоторых этапах его развития за последние годы.

Переломным можно считать начало 2000-х годов как в истории России в целом, так и Северной Осетии в частности. Обозначаемый в общепринятом категорийно-понятийном плане, как процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством, отказ от самостийной вольницы, превратно понятой суверенизации.

Естественно, процесс этот начался с внесения изменений в действующую Конституцию РСО-А. Пришлось изрядно потрудиться, прежде чем стало возможным констатировать, что парламентаризм в РСО-А имеет твердую правовую основу, начиная с формирования и определения полномочий парламента РСО-А как постоянно действующего высшего представительного и единственно законодательного органа государственной власти.

Конституция именует Парламент законодательным органом определяя в качестве основной его функции законотворчество на республиканском уровне. Только Парламент Республики Северная Осетия-Алания вправе издавать республиканские законы, которые имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики Северная Осетия – Алания.

Иные функции Парламента РСО-Алания прямо не обозначены в Конституции республики, поскольку они вытекают из закрепленных ею полномочий Парламента.

Примером может служить контрольная функция Парламента, средствами реализации которой выступают заслушивание отчетов правительства, информация об исполнении бюджета, направление запросов, проведение парламентских слушаний и др. Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские проверки (расследования) также служат важными рычагами обеспечения действенного парламентского контроля. Таким образом, Конституция, прямо не называя Парламент контрольным органом, некоторыми полномочиями позволяет ему осуществлять ряд контрольных функций.

Не менее важной является политическая составляющая в деятельности Парламента РСО-А, начиная с изменения выборного законодательства республики и заканчивая особенностями регулирования общественно-политических процессов. Результатом этого явился широкий спектр депутатских фракций и объединений в Парламенте РСО-А, включающий в себя представителей «Единой России», «Патриотов России», «Справедливой России», КПРФ. Особую роль в жизни республики играет Межнациональное общественное движение «Наша Осетия» - уникальный институт гражданского общества, включающий в себя национально-культурные объединения жителей Осетии, а также Общественная палата республики. Высокую гражданскую активность проявляют парламентарии Осетии в деле защиты и отстаивания интересов   братских народов Южной Осетии и Абхазии, укрепления дружбы не только между народами Северного Кавказа, но и России в целом.

Однако главными в деятельности Парламента РСО-А остаются вопросы социально-экономического и культурного развития, состояние экологии и аграрного сектора республики. Пока результаты работы по ним весьма скромны на общефедеральном фоне, но неизменно главное – обеспечение стабильности общественно-политической ситуации в Северной Осетии. Достижение, в котором немалая заслуга наших парламентариев, во имя которого мы готовы работать и дальше.

 

С.М. Кесаев,

Первый заместитель Председателя Парламента РСО-А

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.