Главная >> История Парламентаризма
История Парламентаризма в Северной Осетии

Важнейшим событием в становлении государственности Северной Осетии стало образование Северо-Осетинской автономной области. 7 июля 1924 года постановлением ВЦИК Горская Автономная Советская Социалистическая Республика была упразднена, и в соответствии с Конституцией СССР были образованы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская и один автономный округ – Сунженский[1].

Первым высшим представительным органом власти стал – I областной съезд Советов, проходивший 25-29 января 1925 года во Владикавказе[2]. Съезды, на которых присутствовало до 225 депутатов, обсуждали отчеты ревкома, вопросы землеустройства, народного образования, бюджета и др., подводил итоги и определял меры дальнейшего развития хозяйства и культуры Северо-Осетинской автономной области. Таким образом, осетинский народ впервые создал собственное государственное управление.

Северо-Осетинская автономная область, вошедшая в состав Северо-Кавказского края, развивалась на основе общего плана хозяйственно-культурного строительства края, несмотря на то, что сохраняла самостоятельность внутреннего управления, как национальное автономное образование.

Несмотря на то, что Советы являлись представительными органами власти, их нельзя было назвать истинно парламентским учреждением, потому что Советами принцип разделения властей  был заменен принципом единства власти и ее монополизации в одном учреждении. По словам В.И.Ленина «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством всем трудящимся населением».[3] В советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития. Ленин писал: «Раз в несколько лет решать какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, - вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма…».[4]

 В 1936 году VIII Чрезвычайный съезд Советов принял Конституцию (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик[5] статья 22 которой превращала Осетинскую автономную область в Северо-Осетинскую Автономную Советскую Социалистическую Республику.

 В СССР через Советы народных депутатов осуществлялась общенародная, суверенная и единая государственная власть. Г.В. Барабашев[6] отмечал, что все Советы – от Верховного Совета СССР до поселковых  и сельских включительно – составляли единую систему органов государственной власти. Так Советы народных депутатов Северной Осетии входили в разветвленную систему представительных органов, которые функционировали во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной  организации, и в центре и на местах. Органами государственной власти объявлялись не только Верховные, но и местные Советы.

Определяя систему Советов как сложный управленческий механизм, следует иметь в виду, что составляющие его учреждения объединялись в устойчивые группы – подсистемы. Такую подсистему составляли органы власти каждой республики во главе с соответствующим Верховным Советом, каждой области – во главе с областным Советом и так далее. Причем Исследователи отмечали, что взятая в отдельности каждая из таких групп может рассматриваться как система соответствующего уровня[7]. Другими словами, система Советов выступала в качестве сложной совокупности управленческих учреждений.   

А в 1938 году VII съезд Советов Северной Осетии утвердил Конституцию Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической  Республики.

Путем установления полномочий, порядка деятельности, общих требований к структуре Советов, а также основных черт правового статуса депутата Совета Конституция Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической  Республики определила основные характеристики правового статуса представительного органа государственной власти республики.

Конституция СОАССР от 24 июля 1938 года[8] установила высшим органом государственной власти республики – Верховный Совет СОАССР (ст. 19 Конституции СОАССР), который мог осуществлять все права, относящиеся к ведению СОАССР не входящие в компетенцию подотчетных ему: Президиуму Верховного Совета СОАССР, Совета Министров СОАССР и Министерств СОАССР.

Конституционное закрепление верховенства Советов народных депутатов в системе государственных органов предопределило характер взаимоотношений Советов с органами государственного управления. Органы управления были производны от Советов, их исполнительная и распорядительная деятельность носила подчиненный характер по отношения к деятельности органов государственной власти. Согласно категориям компаративистской теории организации правления созданная таким образом форма организации государства соответствует типу правления посредством собрания, при котором – по меньшей мере в теории конституции – вся власть концентрируется у репрезентативных народных представительств – Советов.[9]

Председатель Верховного Совета СОАССР одновременно являлся в формальном отношении главой республики. Верховный Совет являлся единственным законодательным органом СОАССР к исключительному ведению которого относилось принятие Конституции СОАССР. Высший представительный орган СОАССР устанавливал, в соответствии с законодательством СССР и РСФСР, государственные и местные налоги, сборы и платежи.

Установление Конституции СОАССР и внесение в нее изменений, а также установление районного деления Северо-Осетинской АССР, границ районов, городов требовало утверждения Верховным Советом РСФСР.

Высший представительный орган власти республики образовывал Правительство СОАССР – Совет Министров Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики. Утверждению Верховным Советом Северо-Осетинской АССР подлежали народнохозяйственный план СОАССР, бюджет СОАССР.

Численный состав высшего представительного органа определялся пропорционально количеству населения Северной Осетии  по норме: один депутат Верховного Совета СОАССР на четыре тысячи человек. Верховный Совет республики избирался гражданами Северо-Осетинской АССР сроком на четыре года. Депутатская деятельность в Советах осуществлялась на общественных началах: депутаты, выполняя государственную функцию не получали заработной платы за свою политическую деятельность.

При этом законодательство предусматривало, что избиратели были вправе досрочно отозвать избранного ими депутата, то есть устанавливался императивный характер депутатского мандата. Было определено, что в случае если депутат не оправдает доверие избирателей или совершит действия, недостойные звания депутата, то он должен быть отозван.  

На мой взгляд, было нецелесообразно использовать императивный мандат в отношении депутатов Верховного Совета  Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики, которые, безусловно, должны представлять интересы всей республики, а не только интересы отдельных граждан.

Законы Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики принимались на сессиях Верховного Совета Северо-Осетинской АССР простым большинством голосов и публиковались на осетинском и русском языках за подписями председателя и секретаря Президиума Верховного Совета СОАССР. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год и длились обычно несколько дней.

Краткосрочность работы депутатов на сессиях Верховного Совет СОАССР приводила к тому, что  Советы в большинстве своем состояли не из профессиональных политиков, что естественно замедляло процесс формирования политической элиты.

Верховный Совет СОАССР избирал председателя Верховного Совета и двух его заместителей, которые руководили заседаниями и ведали внутренним распорядком.

Согласно Конституции Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики 1938 года Верховный Совет СОАССР избирал Президиум Верховного Совета в составе: председателя Верховного Совета СОАССР, одного его заместителя, секретаря Президиума и восьми его членов (ст. 28).

 Президиум Верховного Совета СОАССР был подотчетен Верховному Совету Северо-Осетинской АССР и обладал следующими полномочиями:

- созывал сессии Верховного Совета СОАССР (внеочередные сессии  созывались по усмотрению Президиума ВС СОАССР или по требованию одной трети депутатов Верховного Совета);

- давал толкование законов Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики;

- производил всенародный опрос (референдум);

- отменял постановления и распоряжения Совета Министров Северо-Осетинской АССР, а также решения и распоряжения районных и городских Советов депутатов в случае их несоответствия закону;

- в период между сессиями Верховного Совета СОАССР освобождал от должности и назначал по представлению Председателя Совмина Северо-Осетинской АССР отдельных Министров СОАССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СОАССР;

- устанавливал и присваивал почетные звания Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики;

- в срок не более двух месяцев со дня истечения полномочий Верховного Совета СОАССР назначал новые выборы.

Конституцией Северо-Осетинской АССР 1938 года Верховному Совету СОАССР было дано право назначать, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица были обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им все необходимые материалы и документы.

Анализ положений советского законодательства позволяет определить группы управленческих функций, ранее присущих местным Советам: решение всех вопросов местного значения; проведение в жизнь решений вышестоящих государственных органов; участие в выработке мероприятий вышестоящих органов путем обсуждения вопросов союзного значения и внесение предложений. Следует, безусловно, согласиться с выводом С.А. Авакьяна о том, что раньше Советы стояли над другими органами и контролировали их деятельность, теперь представительные учреждения стоят вровень с другими органами[10].

 

Принятая на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета СОАССР девятого созыва 30 мая 1978 года Конституция (основной закон) Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики[11] внесла целый ряд важных изменений в порядок формирования и деятельности высшего органа государственной власти республики.

Оставаясь высшим органом государственной власти, Верховный Совет СОАССР был наделен правомочиями решать все вопросы отнесенные конституциями СССР, РСФСР и СОАССР к ведению Северо-Осетинской АССР.

Однако взаимоотношения Верховного Совета СОАССР с Советами различных уровней были построены на основе принципа демократического централизма. Согласно Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих; вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими. Вследствие чего не было условий для работы местных Советов на основе децентрализации, а Верховный Совет республики должен был исполнять решения вышестоящих органов. Местные Советы  в советский период практически представляли собой часть верховной государственной власти на местах. По словам В.А. Ржевского, было распространенно мнение, что «было бы ошибочным дробить осуществление единой власти Советского государства на две самостоятельные формы государственной  деятельности: высшую власть, обладающую суверенитетом, и местную власть, якобы не наделенную этим качеством. Существование местных органов власти не означает, что они осуществляют какую-то «местную власть», не наделенную верховенством, ибо вся власть в СССР едина. В силу такого единства они являются верховной властью в любом звене»[12].

Принятие Конституции Северо-Осетинской АССР, внесение в нее изменений (была отменена необходимость утверждения Конституции СОАССР Верховным Советом РСФСР); утверждение государственных планов экономического и социального развития СОАССР, государственного бюджета СОАССР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов осуществлялось исключительно Верховным Советом СОАССР.

Конституцией СОАССР 1978 года было установлено фиксированное число депутатов (150 депутатов), избираемых по избирательным округам с равной численностью населения сроком на пять лет.

Также как и прежде сессии Верховного Совета СОАССР созывались два раза в год Президиумом Верховного Совета республики, но внеочередные сессии созывались не по требованию (Конституция СОАССР 1938 года), а по предложению не менее одной трети депутатов высшего органа государственной власти. Сессия же состояла не только из его заседаний, но и из заседаний проводимых в период между ними заседаний постоянных  и иных комиссий Верховного Совета СОАССР.

Конституция 1978 года закрепила право законодательной инициативы за Президиумом Верховного Совета СОАССР, Советом Министров СОАССР, постоянными и иными комиссиями ВС СОАССР, депутатами ВС СОАССР, Верховным Судом СОАССР и Прокурором СОАССР. Также правом законодательной инициативы обладали общественные организации в лице республиканских и соответствующих им органов.

Депутату Верховного Совета Северо-Осетинской АССР было дано право запроса к Совету Министров СОАССР, к министрам и руководителям других органов, образуемых ВС СОАССР, а также к руководителям расположенных на территории СОАССР предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенных к ведению СОАССР и получить устный или письменный ответ на данной сессии.

Изменился состав Президиума Верховного Совета Северо-Осетинской АССР – увеличилось число заместителей Председателя Президиума до двух за счет сокращения до семи членов Президиума. 

Значительно возросли полномочия Президиума Верховного Совета Северо-Осетинской АССР в реализации функций государственной власти:

-назначение выборов в Верховный Совет СОАССР и местные Советы народных депутатов;

-координация деятельности постоянных комиссий ВС СОАССР;

-осуществление руководства деятельностью местных Советов народных депутатов;

-образование городов районного подчинения, районов в городах, наименование и переименование населенных пунктов, и представление на утверждение Президиума Верховного Совета РСФСР решений по этим вопросам.

Также за Президиумом Верховного Совета СОАССР было закреплено осуществление таких функций Верховного Совета в период между сессиями с последующим утверждением решений на очередной сессии как: внесение в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты Северо-Осетинской АССР; образование районов и городов республиканского подчинения, их наименование и переименование; по предложению Совета Министров СОАССР образует и упраздняет органы государственного управления, образуемые Верховным Советом Северо-Осетинской АССР.

Положение Конституции СОАССР 1978 года о законодательных полномочиях Президиума Верховного Совета СОАССР практически превращало его в «теневого законодателя», потому что сессии Верховных Советов были непродолжительными (несколько дней), что не давало возможности депутатам адекватно оценить закон, а лишь позволяло им проголосовать за него по подсказке[13].

Правда, в конституционной практике парламентские институты имели далеко не то значение, которое признавалось за ними согласно тексту Конституции. Потребность упрочения позиций большевиков уже вскоре после Октябрьской революции вызвала выхолащивание принципа организации советской власти, проявившееся в том что подлинные функции принятия политических решений оказались у органов Коммунистической партии.

Советы не были истинно законотворческими органами. Они исправно голосовали за законопроекты, подготовленные партийным аппаратом КПСС, исполнительно-распорядительным аппаратом самих Советов. Несмотря на то, что Верховный Совет Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики согласно Конституции СОАССР был высшим органом государственной власти в республике, результаты его деятельности во многом предопределялись взглядами партийных организаций. «Таким образом, формально провозглашенное уже в первых Советских Конституциях полновластие Советов не препятствовало (хотя и противоречило) реальному, а затем и конституционному (ст. ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) полновластию КПСС.»[14]. Статьей 6 Конституции СОАССР 1978 года закреплялась[15]: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

«…Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней политики советского народа».

Любая форма действительно политического представительства населения советами на всех уровнях государства была низведена до абсурда из-за идеологической монополии Коммунистической партии на истину. В соответствии с принципом номенклатуры руководство партии зачастую определяло состав советов, одобряющих уже принятые партийным и государственным руководством решений[16].

Одновременно с этим процессом шло чрезмерное усиление роли исполнительных структур внутри системы советов. Демократический централизм и двойное подчинение явились основополагающими организационными принципами, сделавшими возможным для функционеров Коммунистической партии осуществлять всеобъемлющий контроль Советов на всех уровнях государственной власти. В условиях действия фактически господствующих структур выявляется диспропорция конституционно-правового определения роли Советов. 

И, тем не менее, было бы неправильным отказывать этим формальным законодательным органам в любой оправданности их существования. С течением времени, в частности, отчетливо усилилась политическая актуальность и острота сессий Верховного Совета. В то время как американский политолог Мерле Фэйнсод вскоре после смерти Сталина признавал за высшим законодательным органом Советского Союза лишь в значительной мере «обрамляющую и декоративную роль» и сравнивал его заседания с «хорошо отрепетированным театральным представлением»[17], в шестидесятые и семидесятые годы политический профиль национального советского народного представительства явно приобрел более острые черты. Хотя на прямых выборах в Верховный Совет по-прежнему не было ни личностей, ни политической альтернативы утвержденному КПСС и не имевшему соперника кандидату, главная задача которого после выборов заключалась в том, чтобы дважды в год беспрекословно благословить давно одобренные партийным руководством законы. По меньшей мере с 1966 г. заметно увеличилось количество и возрос объем работы постоянных комитетов, которые не только активней участвовали в процессе разработки или внесения поправок в законопроекты, но и в силу профессиональной квалификации их членов вполне проявили свою способность и решимость контролировать деятельность соответствующих министерств.

Но в первую очередь Верховный Совет служил в качестве важного дискуссионного и информационного форума. Ввиду того, что высокопоставленные партийные функционеры составляли значительную часть депутатов, у представителей различных сегментов населения была возможность во время сессий обратить внимание данных представителей «настоящего» государственного руководства на конкретные недостатки на местах, на принципиальные проблемы и на необходимость политических перемен[18].

В частности, можно утверждать, что многие инициативы верховных советов республик  позднее были подхвачены Верховным Советом СССР и далее ЦК КПСС. А Совет Национальностей становился рупором национальных меньшинств внутри советской империи, выражая их специфические интересы. Так что за Советами нельзя не признать определенную функцию представительства и легитимизации внутри политического режима. Однако за все время существования они так и остались весьма далекими от демократической модели эффективного, политически дееспособного и независимого народного представительства.

 Лишь когда под знаком гласности и перестройки в 1985 – 1987 г.г. в Советском Союзе стали все более настойчиво проступать признаки общественной либерализации, лозунг «Вся власть Советам!» из тех первых дней господства Советов обрел новую популярность. Представители новой, критической общественности под таким девизом стремились наделить Советы хотя бы частью всеобъемлющих компетенций, на которые те давно имели право согласно Конституции. Весной 1988 г. делегаты ХIХ чрезвычайной конференции КПСС подхватили этот когда-то революционный лозунг, превратив его в официальный программный пункт задуманной демократизации. Правда, они более не желали удовлетворяться воплощением в действительности существовавших только на бумаге демократических компонентов Конституции СССР 1977 года.

 Как следствие изменения в 1990-е г.г. общественного строя страны, перехода к федеративному устройству государства и проведения общероссийских политических реформ возникла необходимость формирования законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Во-первых, в этот период происходит децентрализация управления страной, идет разделение властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Это привело к резкому ослаблению вертикальной властной структуры, выразившемуся, прежде всего в ликвидации монополии КПСС на власть, а затем и всей системы Советов.

Во-вторых, важнейшее значение для создания и функционирования федеративных отношений имело введение конкурентных выборов и создание представительных органов власти. Хотя эти процессы были реализованы далеко не в полной мере, а в ряде субъектов федерации были заблокированы, тем не менее, следствием политических реформ в регионах России стали элементы подотчетности региональных органов власти гражданам на основе всеобщего избирательного права в условиях политической конкуренции.

В-третьих, в противоположность существовавшей в советский период унификации системы региональных органов власти, современные представительные органы власти регионов демонстрируют разнообразие во всех аспектах своей деятельности, начиная с характера формирования и кончая характером взаимодействия между этими органами.

Эти тенденции, хотя и стали результатом процессов федерализации и демократизации в России, но в то же время в  большей степени зависели от особенностей социально-экономического и политического развития региона, политической расстановки сил в Центре и регионах в период трансформации.

С точки зрения политического режима можно выделить несколько идеальных типов политического режима в республике:

«Президентский». Для него характерны всенародные выборы, как главы  республики, так и депутатов законодательного собрания; глава республики (президент) определяет состав кабинета и имеет широкие нормотворческие полномочия;

«Парламентский». Здесь глава республики избирается непрямым голосованием и имеет весьма ограниченные полномочия, кабинет подотчетен законодательному собранию;

«Президентско-парламентский». В этом случае применяются всенародные выборы главы республики, имеющего широкие нормотворческие полномочия, в то же время значительная часть кабинета утверждается и подчиняется законодательному собранию[19].

Перечисленные типы «политических режимов» встречаются в различных регионах Российской Федерации, но преобладающим случаем является «президентский» политический режим. Однако при этом нужно иметь в виду, что законодательные собрания регионального уровня могут быть сопоставлены с парламентами (как федеральными, так и региональными) в других (прежде всего в западных) странах с оговорками. Прежде всего, региональные законодательные собрания в субъектах Российской Федерации, как правило, состояли не только из депутатов, работающих на профессиональной основе и живущих за счет жалования из государственного бюджета. Важной чертой их является также их малая политизированность. Членами политических партий считает себя менее половины депутатов законодательных собраний регионов. И, наконец, региональным законодательным собраниям были и остаются присущи иерархическая форма организации, предполагающая зависимость одних депутатов от других, а в ряде случаев и зависимость самих собраний от иных государственных институтов (чаще всего от глав регионов).

В начале 90-х гг. процессы демократизации и федерализации привели к установлению парламентских или смешанных режимов правления и превращению региональных Советов из полностью подчиненных органам КПСС в автономные, а в ряде случаев в доминирующие институты. Летом и осенью 1990 г. в значительной части регионов началась эмансипация Советов от региональных структур КПСС. Советы, в условиях отсутствия должного нормативного регулирования, начали «завоевание» полномочий исполнительной власти. Это вынудило Верховный Совет РСФСР 10 октября 1990 г. принять закон, запрещавший подобную узурпацию и вводивший фактическую подчиненность Советов вышестоящим исполнительным органам.[20]

Наиболее острый характер указанные конфликты приобрели в Москве и Ленинграде, где победа демократических сил на выборах 1990 г. привела к избранию председателями Моссовета и Ленсовета известных политиков, соответственно, Г. Попова и А. Собчака. Последние, начав «тонуть» в неуправляемой «советской демократии», выдвинули идею института мэра, избираемого населением главы исполнительной власти города с весьма широкими полномочиями. 12 июня 1991 г. одновременно с президентскими выборами прошли первые выборы мэров двух российских столиц. Избранные всенародным голосованием мэры, решением Верховного Совета России, получили широкие нормотворческие полномочия и право контроля над кабинетом. Однако и городским советам удалось отстоять право установления норм деятельности глав регионов и кабинетов, включая согласование некоторых назначений и право приостановки решений глав регионов, противоречащих решениям Советов. Такая система разделения властей комбинировала черты «президентско-парламентской республики»[21].

Похожие процессы в этот период шли и в республиках в составе Российской Федерации. Но они носили иную природу. Провозгласив в 1990-1991 гг. свой государственный суверенитет, наиболее сильные из них (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия, Чеченская республика) начали внедрение института президентства. В республиках он рассматривался как атрибут «настоящей» государственности и как инструмент давления республиканских лидеров на органы власти СССР и РСФСР. Органы же власти Советского Союза и России, которые вели в этот период изнуряющую конкурентную борьбу между собой, для того, чтобы заручиться поддержкой сильных республик, соглашались на самостоятельное решение последними вопросов организации власти на своих территориях. 12 июня 1991 г. состоялись выборы на безальтернативной основе первого президента Татарстана. Как правило, в первой половине 90-х гг. республиканские органы власти строились как президентско-парламентские республики.

Результатом значительных  демократических преобразований в СССР стало принятие третьей сессией Верховного Совета СОАССР двенадцатого созыва 20 июля 1990 года Декларации о государственном суверенитете Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики,[22] которая провозгласила СОАССР суверенным государством. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета СОАССР, среди прочих необходимых  положений, декларацией устанавливалось: разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является принципом функционирования СОАССР, как правового государства.

Однако, несмотря на значительные изменения структуры, как органа законодательной власти Советского Союза, так и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Северной Осетии орган высшей представительной власти республики остался в прежнем виде.

Декларация о государственном суверенитете СОАССР стала основой для разработки новой Конституции Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики и совершенствования республиканского законодательства.

В результате в 1990 – 1991 г.г.  был внесен ряд изменений в Конституцию Северо-Осетинской Автономной Советской Социалистической Республики, согласно которой Верховный Совет Северо-Осетинской АССР стал постоянно действующим законодательным, распорядительным и контролирующим органом.

Несколько изменились функции комитетов и постоянных комиссий Верховного Совета СО ССР. Так, комитеты и постоянные комиссии Верховного Совета СО ССР в соответствии со статьей 92 Конституции СО ССР избирались из числа депутатов для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению ВС СО ССР, дачи заключений по кадровым назначениям, контроля за деятельностью государственных органов, а также контроля за исполнением законов СО ССР и других решений, принятых высшим органом государственной власти республики.

Президиум Верховного Совета СО ССР согласно Конституции  СО ССР 1990 года формировался по должностному принципу, и в его состав входили: Председатель Верховного Совета СО ССР, Первый заместитель и Заместитель Председателя Верховного Совета СО ССР, а также председатели комитетов и постоянных комиссий. Президиум Верховного Совета СО ССР возглавлял Председатель Верховного Совета СО ССР.

Президиуму были предоставлены следующие полномочия:

-обеспечение организации работы Верховного Совета СО ССР;

-созыв Верховного Совета СО ССР (внеочередные и чрезвычайные сессии созывались по предложению Председателя Верховного Совета СО ССР или не менее одной трети состава народных депутатов, комитета или постоянной комиссии, а также по предложению Владикавказского городского, районных, районных в городе Советов народных депутатов);

-осуществление контроля за своевременным рассмотрением и реализацией предложений и замечаний депутатов, высказанных на сессиях Верховного Совета СО ССР, выполнением постановлений Верховного Совета СО ССР;

- содействие народным депутатам Верховного Совета СО ССР в выполнении ими своих полномочий;

- осуществление координации деятельности комитетов и постоянных комиссий Верховного Совета СО ССР.

Конституцией Северо-Осетинской Советской Социалистической Республики было определено высшее должностное лицо республики. Статьей 100 Конституции СО ССР было установлено, что Председатель Верховного Совета СО ССР является высшим должностным лицом СО ССР и представляет ее внутри страны и в международных отношениях.

Председатель Верховного Совета СО ССР избирался из числа народных депутатов Верховного Совета СО ССР тайным голосованием сроком на пять лет, но не мог быть избран более двух сроков подряд.

Председатель Верховного Совета СО ССР представлял Верховному Совету СО ССР кандидатуры для назначения на должность Председателя Совета Министров СО ССР, Главного государственного арбитра и государственных арбитров СО ССР, избрания на должность Председателя Верховного Суда СО ССР, утверждения в должности Прокурора СО ССР.

Важнейшую роль в судьбе региональных органов власти сыграл провал путча ГКЧП в августе 1991 г. Помимо роспуска КПСС, это событие привело к попытке Президента России заменить большинство руководителей исполнительных органов власти, содействовавшим путчистам, и воссоздать «вертикаль исполнительной власти». Не будучи уверенным в победе на региональных выборах в большинстве регионов демократических руководителей, Президент России добился от Съезда народных депутатов России наложения моратория на проведение выборов руководителей субъектов федерации и получил право назначать с согласия региональных Советов глав администрации краев, областей и автономных округов.

Вскоре такие руководители были назначены Президентом в большинстве субъектов федерации (зачастую без согласия соответствующего Совета). С этого момента начался их затяжной перманентный конфликт с этими региональными Советами. Влияние последних после введения «исполнительной вертикали» стало быстро падать. Будучи избранным в иной исторический период они уже не могли стать полноценными представительными институтами и явно не вписывались в президентскую форму правления. К тому же в условиях быстро нараставшего конфликта между Президентом и Верховным Советом России региональные исполнительные и законодательные органы власти размежевались по соответствующим ветвям федеральной власти.

Политический кризис октября 1993 г., завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета России, повлек за собой радикальные изменения, прежде всего представительных органов власти в регионах. В конце 1993 г. были распущены региональные и местные Советы (за исключением республиканских и некоторых областных и краевых Советов).

9 октября 1993 года Президент РФ подписал Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Несмотря на неоднозначную реакцию на Указ Президента РФ,  14 октября 1993 года Верховный Совет СО ССР принял Постановление, которым была образована республиканская комиссия по реформе органов государственной власти и местного самоуправления Северо-Осетинской ССР[23]. 

Несмотря на то, что уже в то время введение института избранных глав регионов стало давать неожиданные результаты (в апреле 1993 г. избранный населением Президент Калмыкии Илюмжинов добился самороспуска Верховного Совета, который был заменен Госсоветом из 25 отобранных им лично бывших депутатов Верховного Совета), Верховный Совет Республики Северная Осетия принял Закон РСО «Об учреждении поста Президента Республики Северная Осетия» и внесены соответствующие изменения в Конституцию РСО. Введение института президента (лица ответственного за состояние дел, гаранта политической стабильности, гаранта необходимых в общественном борении компромиссов, главного гаранта законности)[24] в республике было не веянием времени, а стало необходимой мерой в сложившейся социально-политической ситуации.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, которая отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Одновременно с этим указывалось, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, утвержденных федеральным законом

В обсуждении формы государственного устройства Северной Осетии точка зрения некоторых ученых о необходимости парламентского правления и воссоздания «Ныхаса» - представительного собрания алан (предков осетин)[25] была отвергнута. Более приемлемой посчитали позицию, что «представительный орган, работающий на профессиональной основе, при достаточно разумной, цивилизованной форме президентского правлении сможет избежать конфронтации с исполнительной властью», а «…президент будет выступать в роли связующего звена между структурами представительной и исполнительной ветвей власти»[26].

Аналогичным органом государственной власти, например, был создан и функционирует в настоящее время в Дагестане, где до сих пор отсутствует институт всенародно избранного главы республики. Это, скорее всего исключение из правил – в первой половине 90-х гг. республиканские органы власти в основном строились как президентско-парламентские республики.

В целом ряде регионов  законодательными собраниями предпринимались попытки ввести в Устав положение об избрании ими (а не населением) руководителя региона и фактически возвращении к парламентской модели власти. Однако эти  стремления натолкнулись на ответные меры со стороны федерального центра. В феврале 1996 г. Конституционный суд России признал неконституционными и противоречащими принципу разделения властей положения уставов Алтайского края и Читинской области, закреплявших подотчетность и подконтрольность региональных органов исполнительной власти законодательным собраниям. Неконституционными были признаны и нормы, допускавшие возможность избрания глав регионов законодательными собраниями[27]. Таким образом, Конституционный суд признал возможными только две модели власти в регионах: президентскую и президентско-парламентскую.

При обсуждении нового проекта Конституции были и сторонники двухпалатного парламента, которые предлагали наделить одну палату (Законодательное Собрание) – законодательной функцией, а во вторую палату (Народная Палата) избирать пропорционально численности представителей различных национальностей в республике. Кроме того, во вторую палату предлагалось ввести глав представительных органов административно-территориальных единиц республики. Планировалось, что депутаты Законодательного собрания будут работать в парламенте на постоянной основе, в то время как депутаты Народной палаты могли бы совмещать основную работу с депутатскими полномочиями. Предполагалось также, что к  ведению Народной палаты могли бы относится такие вопросы, как: соблюдение прав человека и национальных меньшинств; урегулирование межнациональных конфликтов; определение административно-территориального устройства внутри республики; установление политических и культурных контактов с другими народами и международными организациями и т.п.[28] Но если искусственно будет создана палата национальностей, то неизбежно возникнет проблема. Ведь в республике есть национальности, представленные большим количеством жителей, а есть немногочисленные и распределением мандатов может вызвать раскол среди жителей Северной Осетии[29].

Подобная двухпалатная структура законодательных собраний была введена в ряде регионов. Это было вызвано отчасти стремлением к введению атрибутов «настоящей» государственности, отчасти намерением ослабить новоизбранные собрания, поскольку их верхние палаты в большинстве республик (Башкортостане, Карелии, Якутии, Кабардино-Балкарии) действовали на непостоянной основе и в основном состояли из руководителей районов субъекта федерации, полностью подконтрольных губернатору или президенту региона.

Ученые кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова предложили закрепить в Конституции Северной Осетии следующее требование к депутатскому корпусу: «Депутат не вправе занимать какой-либо должности на государственной и иной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. Он получает вознаграждение и возмещение своих расходов в соответствии с законом и не вправе получать никакого иного регулярного вознаграждения»[30]. Ссылаясь на мировую практику, они справедливо предполагали, что такое нормативное предписание может обеспечить нормальную деятельность законодательного органа республики на постоянной основе. Однако это предложение было отвергнуто, как впрочем, и в большинстве других субъектах федерации. На постоянной основе работает относительно небольшая часть законодательных органов власти регионов. Это Московская городская дума (35 депутатов); по одной палате в законодательных собраниях Башкортостана, Тывы и Карелии.

Итогом длительного обсуждения проекта конституции Северной Осетии и настойчивого поиска компромиссов 12 ноября 1994 года Верховный Совет Республики Северная Осетия принял Конституцию Республики Северная Осетия-Алания, установившую президентскую модель власти.  Конституцией РСО-Алания 1994 года высшим представительным и законодательным органом был утвержден избираемый на четыре года однопалатный Парламент Республики Северная Осетия-Алания состоящий из семидесяти депутатов, часть из которых может работать в нем на постоянной основе.

Решения Северной Осетии, как и большинства субъектов Российской Федерации, ввести президентскую форму правления,  имели далеко идущие последствия. Исключив подотчетность глав регионов и кабинетов законодательным собраниям.

 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

[1] История Северо-Осетинской АССР / под ред. М.С. Тотоева. Орджоникидзе. 1966. Т.2  с.169.

[2] История Северо-Осетинской АССР / под ред. М.С. Тотоева. Орджоникидзе. 1966. Т. 2  с.170.

[3] Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 36. С. 481.

[4] Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 30. С. 850.

[5] История Северо-Осетинской АССР / под ред. М.С. Тотоева. Орджоникидзе. 1966. Т. 2  с. 246.

[6] См.: Барабашев Г.В. Конституционные основы осуществления Советами верховного управления / Конституция СССР и дальнейшее развитие государствоведения и теории права. М., 1979. С. 205.

[7] См.: Азовкин И.А., Старовойтов Н.Г. Единство системы Советов и проблемы ее дальнейшего развития // Советское государство и право. 1979.  №10. С. 6.

[8] Социалистическая Осетия. 1938. 27 июля.

[9] См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Общ. ред. А.А. Мацнев, М. Моммзен. Москва – Мюнхен - Вюрцбург. 1999. С. 98.

[10] См.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в РФ / В сб.: Проблемы народного представительства в РФ. М., 1998. С. 7.

[11] Собрание действующего законодательства СОАССР. Орджоникидзе. 1982. Т. 1 с. 5.

[12] Ржевский В.А. Общественно-политический строй СССР как воплощение суверенитета советского народа. Ростов-на-Дону. 1974. С. 79.

[13] Овсепян  Ж.И. Становление парламентаризма в России. Ростов-на-Дону. 2000. С. 38.

[14] Овсепян  Ж.И. Становление парламентаризма в России. Ростов-на-Дону. 2000. С. 32.

[15] Собрание действующего законодательства СОАССР. Орджоникидзе. 1982. Т. 1 с. 6.

[16] Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Общ. ред. А.А. Мацнев, М. Моммзен. Москва – Мюнхен - Вюрцбург. 1999. С. 98-99.

[17] Hough? Jerry F. / Fainshod, Merle. How the Soviet Union is governed. Cambridge, Mass. 1979, S. 368 f.

[18] Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Общ. ред. А.А. Мацнев, М. Моммзен. Москва – Мюнхен - Вюрцбург. 1999. С. 101.

[19] Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Общ. ред. А.А. Мацнев, М. Моммзен. Москва – Мюнхен - Вюрцбург. 1999. С. 206.

[20] Гельман В. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики / Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М. 1998. С. 47-48.

[21] См.: Бри М. Органы государственной власти в российских регионах. – В кн. Органы государственной власти субъектов РФ. С. 72-78.

[22] Социалистическая Осетия. 1990. 21 июля.

[23] Северная Осетия. 1993. 17 ноября.

[24] См.: Цалиев А.М. Вопросы государственной и местной власти. Владикавказ. 1997. С.38-39.

[25] Дзанайты Х. Вспомним об опыте предков // Северная Осетия. 1993. 16 ноября.

[26] Галазов А. Президентское правление: аргументы «за» // Северная Осетия. 1993. 17 ноября.

[27] См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Общ. ред. А.А. Мацнев, М. Моммзен. Москва – Мюнхен - Вюрцбург. 1999. С. 215.

[28] Плиев А. И двухпалатный парламент // Северная Осетия. 1994. 23 августа.

[29] Кесаев С. Интерес действительно всенародный // Северная Осетия. 1994. 7 сентября.

[30] Цалиев А.М. О проекте Конституции СО ССР // Северная Осетия. 1992. 3 июня.

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.