Главная >> Информационный сборник >> №3 Март, 2010 >> Суверенитет не может принадлежать всем, деятельность региональных парламентов нуждается в модернизации

Информационный сборник: №3 Март, 2010

Раздел: Власть и время

Статья: Суверенитет не может принадлежать всем, деятельность региональных парламентов нуждается в модернизации

 

СУВЕРЕНИТЕТ НЕ МОЖЕТ ПРИНАДЛЕЖАТЬ ВСЕМ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ НУЖДАЕТСЯ В МОДЕРНИЗАЦИИ

 

Тема совершенствования политической системы страны сегодня одна из наиболее актуальных. Недавно Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проект федерального закона, устанавливающего определённые требования и критерии к числу депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Законопроект был внесён в парламент главой государства в соответствии с реализацией положений его же Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года. Как представляется, этот документ в сочетании с другими поступившими законодательными инициативами Президента РФ Дмитрия Медведева может оказать существенное влияние на дальнейшее развитие регионального парламентаризма в России, что показала и дискуссия при его обсуждении в Государственной Думе. И потому мы хотим представить его подробно.

 

ДОКУМЕНТ

Смысл законопроекта прост и предельно ясно прописан в документе. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти конкретной территории устанавливается Конституцией или уставом субъекта Федерации. Но при определении числа депутатов регионы обязаны руководствоваться очевидным критерием – численностью избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ. А чтобы регионы имели возможность выбрать оптимальное, по их мнению, количество депутатов, предусмотрены некоторые отнюдь не жёсткие рамки. Они составляют:

– не менее 15 и не более 50 депутатов – при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

– не менее 25 и не более 70 депутатов – при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

– не менее 35 и не более 90 депутатов – при численности избирателей от 1 до 2 миллионов человек;

– не менее 45 и не более 110 депутатов – при численности избирателей свыше 2 миллионов человек.

Численность избирателей, зарегистрированных на территории каждого конкретного субъекта РФ, определяется на основании данных их регистрации. И если (при соблюдении определённых временных условий) выяснится, что она уменьшилась или увеличилась, то число депутатов приводится в соответствие с изменившейся численностью избирателей. Федеральный закон, если он будет принят, должен вступить в силу с 1 августа 2011 года. Поэтому законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с указанными положениями не позднее 1 сентября 2011 года.

А что это за субъекты, гадать не приходится. В пояснительной записке к внесённому Президентом в Государственную Думу законопроекту представлены данные анализа регионального законодательства в этой области. Число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствует сегодня численности избирателей в 19 российских регионах. В республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия – Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Удмуртия (всего восемь субъектов РФ) количество депутатов превышает максимальное число, предусмотренное законопроектом, и в связи с этим подлежит сокращению. Разброс необходимых сокращений тут огромный – от двух мандатов в Кабардино-Балкарии до 25 мандатов в Республике Хакасия. В двухпалатном же законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляет 162 человека, необходимо будет сократить как минимум 112 мандатов.

В одиннадцати же других регионах – Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах – установленное число депутатов меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом, и в связи с этим подлежит увеличению. От одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и Москве.

 

ДИСКУССИЯ

А вот дискуссии в прямом смысле этого слова при обсуждении в первом чтении внесённого главой государства законопроекта как раз и не случилось. Это подтверждается итогами голосования: «за» – 430 депутатов, «против» – никого. Ничего парадоксального тут нет. Впервые Дмитрий Медведев обратил внимание на широкий разброс по числу депутатов в субъектах Федерации ещё в ноябре прошлого года в ходе оглашения им своего Послания Федеральному Собранию. Позже эта инициатива Президента достаточно широко обсуждалась с представителями политических партий. Таким образом, в обсуждении и подготовке представленного законопроекта принимали участие все значимые политические силы страны. Об этом депутатам напомнил полномочный представитель Президента в Государственной Думе Гарри Минх, отмечая, что по данному вопросу почти достигнут консенсус. Безусловно, свою роль сыграла и информация председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Виктора Усачёва. Он сообщил, что на момент обсуждения свои отзывы прислали более сорока субъектов РФ и законопроект ими поддерживается.

Но тем не менее даже при полной поддержке парламентариями сути законопроекта разговор на пленарном заседании палаты состоялся весьма обстоятельный. Причём депутатов беспокоили в основном два аспекта проблемы. Первый – предложенные рамки численности региональных законодателей. Кому-то они показались слишком узкими, в связи с тем что в России есть территории, на которых из-за больших расстояний, плохих средств коммуникации и связи у избирателей могут появиться затруднения в непосредственном общении со своими депутатами. А кому-то из думцев, опирающихся на личный опыт работы в региональных заксобраниях, рамки численности показались, наоборот, слишком широкими. Говорили об этом многие, и каждый раз полпред Президента напоминал членам Государственной Думы: Россия – федеративное государство и предлагаемый закон устанавливает лишь общие прин­ципы организации деятельности региональных парламентов. Да, у каждого субъекта Федерации есть свои особенности в политической ситуации, экономической, демографической и т. д. Потому и предлагается широкая «вилка» диапазона численности региональных депутатов. Но выбрать оптимальное число регионы должны сами, это вопрос собственной ответственности и зрелости местных политических элит.

Второй аспект проблемы – качественные параметры составов региональных парламентов. Многие депутаты Государственной Думы предлагали уже в обсуждаемый законопроект внести нормы, определяющие не только количество региональных законодателей, но и нормы, регулирующие, сколько из них будет работать на постоянной профессиональной основе. Как представляется, полпреду Президента Гарри Минху удалось убедить собеседников не смешивать разные темы в одном законопроекте. Но сам по себе поднятый аспект весьма существенен и не столь однозначен, как кажется на первый взгляд.

Профессионализм в парламентской деятельности имеет особую важность. Но есть ещё и вопрос бюджетных возможностей субъекта Федерации: сколько он может позволить себе профессиональных депутатов, осуществляющих свою деятельность за счёт региональной казны. А значит, ему (субъекту) это и определять. Впрочем, Государственная Дума ещё вернётся к обсуждению этой темы, видимо, уже в мае, так как, по словам Виктора Усачёва, в Комитете по делам Федерации и региональной политике есть соответствующий законопроект, подготовленный депутатом Государственной Думы Геннадием Гудковым.

Как видно, тема реформирования или модернизации региональной парламентской деятельности не чужда депутатам. Они одобряют инициативы Президента в этой сфере. Речь идёт о внесённых Дмитрием Медведевым в Государственную Думу законопроектах, касающихся формирования фракций политических партий, а также установления возможности для их представителей замещать руководящие должности и работать в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ на постоянной основе. Не менее важен и законопроект о равном освещении в СМИ деятельности политических партий, представленных в региональных парламентах. А также изменений в области организации досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления. У депутатов есть и свои предложения. Словом, движение есть, и оно может иметь продолжение.

 

ЧТО ДАЛЬШЕ?

А дальше предстоит работа над законопроектами, направленными в Государственную Думу Дмитрием Медведевым, а также инициированными депутатами. Не исключено, что найдёт своё законопроектное отражение и тема, о которой в политических кулуарах говорится очень много, но формы цельного документа для обсуждения она пока не получила. Речь идёт о названиях региональных парламентов, и тема эта, кстати говоря, носит весьма деликатный характер. Как только не называются законодательные (представительные) органы государственной власти в российских регионах! Среди республик особой популярностью пользуются такие, например, наименования, как Государственное собрание и Государственный совет. Чуть меньше Народных собраний, есть просто Парламент, есть хурал, в некоторых вариантах Народный, а где-то – Великий. В одной республике есть даже Верховный совет. В краях и областях России разноголосицы не меньше. В большей части это Законодательное собрание или Дума (областная, краевая, губернская, городская). В некоторых регионах уже не просто Дума, а Государственная дума. Кое-где попадаются даже совсем вроде бы забытые Советы народных депутатов или Советы депутатов, а то и незатейливо – Собрание депутатов. Ну, казалось бы, называйся они как угодно, лишь бы дело своё делали хорошо и на пользу. Но есть особенности.

Взять хотя бы такое название, как Советы. Какое отношение они имеют к нынешним российским историческим реалиям? Советы как представительный орган власти, размышляла в разговоре со мной доктор исторических наук, профессор кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы Зоя Зотова, приметы совершенно другой эпохи. Они выстраивались по определённой иерархической лестнице, существовал совершенно иной, чем сегодня, принцип их формирования. Да и в какой-то степени функции у Советов были другие. Наверное, всё же названия представительных органов государственной власти в регионах должны соответствовать их новому содержанию, и в этом есть своя историческая и политическая логика.

Понятно, почему такие названия сохранились. Произошло это в начале девяностых годов, после развала Советского Союза, когда далеко не все представители правящего класса приветствовали становление новой российской власти. А она, между прочим, провозгласила в том числе и лозунг «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить!» Суверенитет брали без стеснения, на что указывали прямые ссылки в конституциях, трактовавшие республики как независимые государства. Отсюда и названия вроде Государственного совета или Государственного собрания, Парламента и т. п. Конституции республик сейчас приведены в соответствие с Конституцией РФ, согласно которой субъекты Федерации суверенитетом не обладают, он принадлежит Российской Федерации в целом. Но наименования законодательных органов остались и продолжают нести определённую смысловую нагрузку.

Что с этим делать? Пока, похоже, на политическом олимпе страны нет единого подхода. Кто-то полагает, что можно всё оставить как есть. Но есть и другие мнения, в частности высказанное в одной из статей председателем Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимиром Плигиным. Размышляя над проблемами государственного суверенитета, парламентарий пришёл к такому выводу: «Все субъекты Российской Федерации равноправны, все они не обладают суверенитетом, все они являются составной частью единого государства – Российской Федерации. Таким образом, в целях соблюдения равноправия субъектов в Российской Федерации должен быть один парламент – Федеральное Собрание, одна должность Президента – главы государства, одно Правительство, и, как следствие, одна должность Председателя Правительства. Все прочие должности на уровне субъектов Федерации – «президент», «глава республики», «председатель правительства», «министр», наименования «парламент», «национальное собрание», «правительство» должны быть унифицированы. Государство обязано обеспечить равноправие всех граждан Российской Федерации независимо от территории их проживания, национальности, вероисповедания и рода деятельности».

Как видно, тема наименования региональных законодательных (представительных) органов может быть лишь звеном в общей схеме выстраивания современной политической системы страны. Не исключено, что в недалёком будущем логика, высказанная депутатом, окажется востребована.

 

СПРАВКА О МЕСТНЫХ ПАРЛАМЕНТАХ

В 80 субъектах Федерации местные парламенты однопалатные, в трёх – двухпалатные (Чечня, Тыва, Свердловская область).

Законодательные органы 83 регионов РФ и отдельные палаты носят названия (или содержат в названии):

Законодательное собрание – 26

Народное собрание – 4

Государственное собрание – 5

Собрание депутатов – 2

Областное собрание депутатов – 1 (Липецкая область)

Народный хурал – 2

Великий хурал – 1 (Тыва)

Государственная дума – 5 (Ставропольский край, Астраханская область, Томская область, Ярославская область, Ямало-Ненецкий автономный округ)

Областная дума – 20

Губернская дума – 1 (Самарская область)

Городская дума – 1 (Москва)

Дума – 1 (Ханты-Мансийский автономный округ)

Верховный совет – 1 (Республика Хакасия)

Областной совет депутатов – 1 (Новосибирская область)

Областной совет народных депутатов – 1 (Орловская область)

Совет народных депутатов – 1 (Кемеровская область)

Государственный совет – 5

Совет республики – 1

(палата Чеченской Республики) Парламент – 4

Палата представителей – 2 (палаты Республики Тыва и Свердловской области)

 

Законодательные органы регионов России

Регион | Назв.  законодательного органа | Число палат Число депутатов | Население (2010 г.) | Число жителей, которых предст. 1 депутат

 

г. Москва Городская дума | 1 | 35 | 10 562 099 | 301 774

Московская область Областная дума | 1 | 50 | 6 752 677 | 135 054

Ростовская область Законодательное собрание | 1 | 45 | 4 230 274 | 94 006

г. Санкт-Петербург Законодательное собрание | 1 | 50 | 4 600 310 | 92 006

Свердловская область Законодательное собрание (Областная дума, Палата представителей) | 2 | 49 (28+21) | 4 394 866 | 89 691

Кемеровская область Совет народных депутатов | 1 | 36 | 2 821 588 | 78 377

Челябинская область Законодательное собрание 1|  45 | 3 508 963 | 77 977

Краснодарский край Законодательное собрание | 1 | 70 | 5 161 042 | 73 729

Саратовская область Областная дума | 1 | 35 | 2 565 050 | 73 287

Волгоградская область Областная дума | 1 | 38 | 2 590 064 | 68 160

Омская область Законодательное собрание | 1 | 30 | 2 012 401 | 67 080

Нижегородская область Законодательное собрание | 1 | 50 | 3 324 14 | 66 482

Самарская область Губернская дума | 1 | 50 | 3 169 893 | 63 398

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра Дума | 1 | 25 | 1 538 463 | 61 539

Красноярский край Законодательное собрание | 1 | 52 | 2 894 699 | 55 667

Иркутская область Законодательное собрание | 1 | 45 | 2 503 043 | 55 623

Ставропольский край Государственная дума | 1 | 50 | 2 711 767 | 54 235

Новосибирская область Областной совет депутатов | 1 | 49 | 2 650 874 | 54 099

Хабаровский край Законодательная дума | 1 | 26 | 1 400 285 | 53 857

Тюменская область Областная дума | 1 | 25 | 1 345 563 | 53 823

Ульяновская область Законодательное собрание | 1 | 25 | 1 299 003 | 51 960

Приморский край Законодательное собрание | 1 | 40 | 1 982 166 | 49 554

Пермский край Законодательное собрание | 1 | 60 | 2 701 638 | 45 027

Оренбургская область Законодательное собрание | 1 | 47 | 2 113 258 | 44 963

Белгородская область Областная дума | 1 | 35 | 1 530 285 | 43 722

Тверская область Законодательное собрание | 1 | 33 | 1 360 377 | 41 224

Воронежская область Областная дума | 1 | 56 | 2 261 180 | 40 378

Республика Дагестан Народное собрание | 1 | 72 | 2 737 611 | 38 022

Республика Татарстан Государственный совет | 1 | 100 | 3 779 203 | 37 792

Владимирская область Законодательное собрание | 1 | 38 | 1 430 019 | 37 632

Алтайский край Законодательное собрание | 1 | 68 | 2 491 627 | 36 642

Вологодская область Законодательное собрание | 1 | 34 | 1 213 721 | 35 698

Республика Башкортостан Государственное собрание – Курултай | 1 | 120 | 4 065850 | 33 882

Ленинградская область Законодательное собрание | 1 | 50 | 1 629 451 | 32 589

Тульская область Областная дума | 1 | 48 | 1 540 856 | 32 101

Рязанская область Областная дума | 1 | 36 | 1 151 524 | 31 987

Республика Коми Государственный совет | 1 | 30 | 951 069 | 31 702

Псковская область Областное собрание депутатов | 1 | 22 | 688 649 | 31 302

Пензенская область Законодательное собрание | 1 | 45 | 1 373 361 | 30 519

Липецкая область Областное собрание депутатов | 1 | 38 | 1 158 118 | 30 477

Чувашская Республика Государственный совет | 1 | 44 | 1 278 359 | 29 054

Костромская область Областная дума | 1 | 24 | 688 600 | 28 670

Курганская область Областная дума | 1 | 34 | 947 853 | 27 878

Мурманская область Областная дума | 1 | 32 | 836 374 | 26 137

Ярославская область Государственная дума | 1 | 50 | 1 306 553 | 26 131

Ямало-Ненецкий автономный округ Государственная дума | 1 | 21 | 546 170 | 26 008

Кировская область Законодательное собрание | 1 | 54 | 1 391 534 | 25 769

Курская область Областная дума | 1 | 45 | 1 148 643 | 25 525

Калужская область Законодательное собрание | 1 | 40 | 1 001 479 | 25 037

Томская область Государственная дума | 1 | 42 | 1 044 047 | 24 858

Новгородская область Областная дума | 1 | 26 | 640 646 | 24 640

Амурская область Законодательное собрание | 1 | 36 | 860 669 | 23 907

Калининградская область Областная дума | 1 | 40 | 937 906 | 23 448

Забайкальский край Законодательное собрание | 1 | 50 | 1 117 308 | 22 346

Ивановская область Областная дума | 1 | 48 | 1 066 746 | 22 224

Тамбовская область Областная дума | 1 | 50 | 1 088 637 | 21 773

Брянская область Областная дума | 1 | 60 | 1 292 481 | 21 541

Чеченская Республика Парламент (Совет республики, Народное собрание)|  2 61 (21+40) | 1 267 740 | 20 783

Архангельская область Собрание депутатов | 1 | 62 | 1 254 808 | 20 239

Смоленская область Областная дума | 1 | 48 | 966 272 | 20 131

Республика Ингушетия Народное собрание | 1 | 26 | 516 590 | 19 869

Сахалинская область Областная дума | 1 | 27 | 510 882 | 18 922

Астраханская область Государственная дума | 1 | 58 | 1 007 109 | 17 364

Республика Мордовия Государственное собрание | 1 | 48 | 826 624 | 17 221

Орловская область Областной совет народных депутатов | 1 | 50 | 812 392 | 16 248

Удмуртская Республика Государственный совет | 1 | 100 | 1 526 514 | 15 265

Республика Бурятия Народный хурал | 1 | 66 | 963 466 | 14 598

Республика Карелия Законодательное собрание | 1 | 50 | 684 277 | 13 686

Республика Саха (Якутия) Государственное собрание | 1 | 70 | 949 506 | 13 564

Республика Марий Эл Государственное собрание | 1 | 52 | 698 345 | 13 430

Республика Кабардино-Балкария Парламент | 1 | 72 | 893 697 | 12 412

Еврейская автономная область Законодательное собрание | 1 | 33 | 185 063 | 12 338

Камчатский край Законодательное собрание | 1 | 28 | 342 256 | 12 223

Республика Калмыкия Народный хурал (парламент) | 1 | 27 | 283 214 | 10 489

Республика Адыгея Государственный совет – Хасэ | 1 | 52 | 443 043 | 8 520

Республика Хакасия Верховный совет | 1 | 75 | 539 171 | 7 189

Республика Северная Осетия – Алания Парламент | 1 | 100 | 700 618 | 7 006

Магаданская область Областная дума | 1 | 25 | 161 225 | 6 449

Республика Карачаево-Черкесия Народное собрание (парламент) | 1 | 73 | 427 181 | 5 852

Республика Алтай Государственное собрание – Эл Курултай | 1 | 41 | 210 788 | 5 141

Чукотский автономный округ Дума | 1 | 12 | 48 572 | 4 048

Ненецкий автономный округ Собрание депутатов – Окружное собрание | 1 | 15 | 42 344 | 2 823

Республика Тыва Великий хурал (Законодательная палата, Палата представителей) | 2 | 162 (32+130) | 316 968 | 1 957

 

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.