Главная >> Информационный сборник >> №15 Май, 2014 >> Местное самоуправление: итоги реформы и перспективы новых преобразований

Информационный сборник: №15 Май, 2014

Раздел: Дайджест

Статья: Местное самоуправление: итоги реформы и перспективы новых преобразований

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИТОГИ РЕФОРМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ НОВЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

 

Прошедший год был богат на события и даты, связанные с местным самоуправлением. Вспоминается и 20-летний юбилей Конституции Российской Федерации, и 15-летие подписания Европейской хартии местного самоуправления, и, наконец, 10-летие Федерального Закона №131-ФЗ о местном самоуправлении, с принятием которого связывались большие надежды по реформированию низшего звена системы территориального управления. Тема местного самоуправления в 2013 г. неоднократно звучала и в выступлениях Президента России.

Казалось бы, 10-летний юбилей реформы должен быть ознаменован существенными продвижениями в деле реформирования местного самоуправления. Однако на самом деле все обстоит далеко не так.

Большинство проблем, которые явились важнейшими предпосылками реформы, до сих пор не решены. Если сравнить сегодняшние выступления с документами 5-10-летней давности, становится очевидным, что в течение последних двух десятков лет ситуация принципиально не изменилась. Сегодня, как и раньше, ставятся по сути одни и те же проблемы, даются схожие предложения и обещания их разрешить; увеличение количества государственных полномочий, делегируемых местному самоуправлению, часто не обеспечивается достаточным финансированием, либо вовсе игнорирует эту необходимость. За годы реформы практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, причем без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов.

К числу вечных для местного самоуправления проблем относится финансовая самостоятельность муниципальных образований. Собственно, ради ее решения и приведения финансовых ресурсов муниципалитетов в соответствие с возложенными на них полномочиями и была во многом задумана нынешняя реформа местного самоуправления, импульс которой дал Федеральный Закон №131-ФЗ.

Однако 10 лет спустя указанная проблема по-прежнему относится к числу наиважнейших, от решения которых зависит и судьба нынешней модели местной власти. Конечно, как из любого правила, есть исключения и здесь. Однако, для подавляющего числа российских муниципалитетов проблема финансового обеспечения полномочий относится к разряду вечных.

Важность формирования эффективной модели местного самоуправления обусловлена множеством причин.

Остановимся коротко на двух основных. Одна обусловлена демократической основой местного самоуправления, вторая связана с его экономическими предпосылками.

Местное самоуправление является одной из составляющих федеративных отношений, оно обеспечивает доведение принципов демократии до населения. Известно высказывание выдающегося швейцарского юриста-конституционалиста Т. Фляйнера о том, что демократия является «сестрой-близнецом» федерализма. А это значит, что реальная федерация немыслима без реального местного самоуправления.

Глубинной причиной большинства проблем, существующих в сфере местного самоуправления, является то, что, как правило, оно рассматривается в отрыве от системы федеративных отношений в целом. У нас в одной плоскости проходит реформа местного самоуправления, в другой – идут споры между центром и регионами относительно распределения полномочий, бюджетных доходов и т.п. 

Навязанная 131-ФЗ жесткая двухуровневая система институтов местного самоуправления оказалась практически неадаптируемой к современным условиям и инструментам управления социально-экономическим развитием территорий, требующим усиления роли муниципального уровня в решении задач инновационной модернизации.

Напомню, что до реформы двухуровневая система (в различных ее вариантах) была примерно в 20 из существовавших в то время 89 субъектов Федерации. Принудительное же ее насаждение не только шло вразрез с принципом необходимости учета местной специфики, но и породило многочисленные случаи ущемления интересов отдельных муниципальных образований.

На сегодняшний день результаты реформы не только не привели к какой-либо положительной подвижке в плане усиления роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии территории, но напротив, практически вывели их из состава субъектов, влияющих на направленность социально-экономического развития территорий.

Не менее важными, а в какой-то степени взаимосвязанными с демократическими основами, являются экономические предпосылки местного самоуправления. Стратегия модернизации и формирования инновационно ориентированной экономики ставит перед местным самоуправлением новые вызовы. В современных условиях субъектами такой стратегии, ее разработки и реализации не может быть исключительно федеральный центр. Во всем мире все большую значимость приобретают локальные стратегии, основанные на поиске местных источников социально-экономического развития, предполагающие задействование местного локального потенциала развития (человеческого, природного, когнитивного и т.п.). Местное самоуправление рассматривается не только как демократический институт, обеспечивающий участие граждан в управлении местными делами, но и в качестве важнейшего фактора усиления конкурентоспособности национальной экономики.

Подобная «переориентация» – не пустые слова. Под нее «подстраивается и весь механизм государственного регулирования, включающий в себя различного рода льготы и финансовую помощь муниципальным образованиям.

Превращение муниципального уровня в действенный институт инновационного развития российской экономики, несомненно, требует подготовки соответствующей концепции развития российского местного самоуправления, внесения соответствующих изменений в федеральный закон, а возможно, и его полную новую редакцию.

Сегодня, как известно, доля местных налогов в доходах местных бюджетов России ничтожна – всего 15%. При этом основная масса этих доходов формируется за счет земельного налога. В середине 90-х гг. существовало порядка 20 местных налогов. Конечно, такое количество было излишне, так как ставило множество проблем в плане собираемости налогов.  Однако нынешнее шатание в другую крайность, на фоне ограниченности прав муниципального уровня в сфере налогового администрирования, полагаю, не соответствует задачам, которые стоят перед муниципалитетами и экономикой России в целом.

Бюджеты даже крупных городов на 25–35% зависят от региональных дотаций. Такое положение противоречит как экономическим, так и демократическим основам местного самоуправления. На наш взгляд, требуют изменений сами подходы к формированию местных бюджетов, и, прежде всего, необходимо расширить состав гарантированных доходных источников, равно как и сами права муниципального уровня в налоговой сфере. Это, кстати, соответствует и общемировым тенденциям.

Несмотря на всеобщий дефицит муниципальных ресурсов, практика передачи все новых полномочий на этот уровень продолжается.  Причем иногда на абсолютно не свойственные местному самоуправлению сферы. Так, трудно найти какие-либо обоснования (ни теоретического, ни практического плана) для необходимости (и возможности) расширения полномочий органов местного самоуправления на сферу межнациональных отношений, предусмотренного Федеральным законом №284-ФЗ от 22 октября 2013 г. И дело не только в финансовых возможностях. Регулирование межнациональных отношений в принципе противоречит институту местного самоуправления. Это прерогатива федерального центра.

На прошедшем в конце прошлого года в Суздале Всероссийском съезде муниципальных образований отмеченные проблемы стали предметом активного обсуждения. По словам министра территориальных образований Саратовской области Л. Жуковской, бюджет муниципалитетов – это отдельная тема, одна из наиболее острых. Подытоживая результаты дискуссии, министр отметила, что в этом вопросе предлагается пойти по трем направлениям. Первое – это межмуниципальное сотрудничество по вопросам финансирования отдельных программ и направлений. Второе – и наиболее обсуждаемое – сколько налогов должно оставаться в местной казне. И третий путь – участие в федеральных программах на условиях софинансирования.

Иными словами, сегодня требуется отказаться от сложившихся жестко предопределенных представлений относительно места и форм местного самоуправления в институциональной архитектуре. Целью местного самоуправления, как и федеративных отношений в целом, является обеспечение конкурентоспособности национальной экономики в условиях качественного повышения инновационной составляющей в факторах социально-экономического роста, создание лучших условий для жизни населения.

Решение этой задачи требует сегодня новых подходов, возможно, новых критериев оценки эффективности местного самоуправления.

Сегодня много говорят о необходимости внедрения практики стратегического планирования, причем не только на уровне РФ, но и на уровне регионов и местного самоуправления. Считаю, что это направление является ключевым, если в субъекты стратегического планирования включать не только органы местного самоуправления, но и все местное сообщество, бизнес-структуры, иных представителей гражданского общества.

Опыт внедрения такой системы имеется и в России. Она получила название «Программно-проектного развития». Инициатором ее использования стал г. Екатеринбург, который в 2003 г. принял первый в стране Стратегический план развития города, разработанный на основе принципа «мыслить стратегически, действовать сообща». План основан на взаимодействии всех участников местного сообщества: частного бизнеса, органов власти и управления, науки, образования, представителей общественности. Результаты такого подхода очевидны. Так, за прошедшие годы увеличилась численность населения за счет миграции, больше, чем в других городах-миллиониках, возросли инвестиции в основной капитал.

Другой точкой, требующей пересмотра сложившихся стереотипов, является институт межмуниципального сотрудничества, предусмотренный и Законом №131-ФЗ, и Европейской хартией о местном самоуправлении. До сих пор у нас основное внимание уделяется его ассоциативным формам (причем это отражено и в законодательстве). Не пора ли более широко использовать возможности этого, во всем мире доказавшего свою эффективность, института? Возможно, следует снять запрет на передачу полномочий местного самоуправления межмуниципальным образованиям, что, несомненно, сдерживает развитие не только рассматриваемого института, но и местного самоуправления в целом. Подобный запрет противоречит и мировому опыту.

Так, например, в Германии распространена практика передачи отдельных задач местного самоуправления межмуниципальным органам. При этом значительная часть ответственности за реализацию задач, возложенных на общины, по-прежнему остается за общинами, передаются же всегда только отдельные задачи.  Общины же имеют возможность влиять на ход реализации передаваемых задач, используя свои права по участию в принятии решений и в контроле за их осуществлением. Схожая практика распространена и во Франции, где межмуниципальные объединения выполняют часть из возложенных на коммуны полномочий.

Усиленное внимание к межмуниципальному сотрудничеству в качестве инструмента повышения экономической основы местного самоуправления прослеживается и в нормотворческой деятельности многих стран. Так, в их законодательстве содержатся четкие нормы, не только регулирующие деятельность органов межмуниципального сотрудничества, но и стимулирующее их формирование и развитие. Ведь межмуниципальное сотрудничество рассматривается в качестве важнейшего фактора усиления конкурентоспособности национальной экономики.  Важная роль отводится формированию и стимулированию создания полюсов конкурентоспособности, усилению конкурентоспособности и привлекательности территорий.

Так, например, во Франции, в соответствии с действующим сегодня законодательством, государство предоставляет коммунам, являющимся членами межкоммунальных образований, финансовую помощь, что, помимо прочего, укрепляет финансовую базу отдельных коммун. Полагаем, что подобный подход в полной мере отвечает реалиям современного этапа развития.

Итак, количество проблемных точек в сфере местного самоуправления достигло той критической массы, которая делает изменения в сфере его законодательного регулирования необходимыми. В последнее время все чаще слышатся предложения о новой реформе. Думаю, она неизбежна.  Однако, думается также, что разработка новых норм, регулирующих этот важнейший институт (как с точки зрения российского федерализма в целом, так и с точки зрения интересов населения), требует, прежде всего, анализа реального опыта, возможно, и проведения практической апробации новых моделей. Включение в состав РФ новых субъектов Федерации в результате присоединения к России Крыма также, очевидно, внесет свои коррективы в единую модель местного самоуправления.

 

Александра Одинцова,

д.э.н., ведущий научный сотрудник

Института экономики РАН

«Наша власть», 03-04-2014 г.

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.