Главная >> Информационный сборник >> №17 Сентябрь, 2014 >> Власть без денег - попрошайка

Информационный сборник: №17 Сентябрь, 2014

Раздел: Дайджест

Статья: Власть без денег - попрошайка

ВЛАСТЬ БЕЗ ДЕНЕГ – ПОПРОШАЙКА

 

На Охотном ряду состоялось заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы

 

— В этом году мы отмечаем 150-летие земской реформы, — открыл заседание Сергей Нарышкин. — Символично, что именно сейчас внесены существенные изменения в базовый закон «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления». Проект реформы обсуждался на раз­личных экспертных площадках, пре­жде всего в Государственной Думе. И мнение представителей муниципаль­ного сообщества сыграло знаковую роль. Среди главных итогов общей работы — возможность выбора вари­анта организации местной власти. В такой огромной стране, как Россия, с особенностями ее регионов, невоз­можно стричь всех под одну гребёнку, решение о наиболее подходящей мо­дели, конечно, должно быть принято на местах.

— Президент России призвал нас привести местное самоуправление в соответствие со здравым смыслом и требованиями времени, — напомнил Председатель Комитета ГД по федера­тивному устройству и вопросам мест­ного самоуправления Виктор Кидяев. — Приняты два федеральных закона — 136-й и 165-й. Их давно ждали на ме­стах. Сегодня начинается новый этап муниципального строительства. Закон №131-ФЗ, одобренный 10 лет назад, предусматривал единую модель орга­низации местного самоуправления с общей схемой формирования местной власти по всей стране, с одинаковыми полномочиями у всех муниципальных образований. Их возможности регулировать муниципальную жизнь были ограниченны.

Сейчас ситуация в корне меняет­ся. Региональная власть стала более зрелой и ответственной. И не раз хо­датайствовала о расширении прав в организации местной власти на сво­ей территории, это сейчас и проис­ходит. На местах будут решать вопрос о создании городских округов с вну­тригородским делением, передаче части функций от сельских поселений к муниципальным районам и обратно, о перераспределении полномочий меж­ду органами местного самоуправления и государственной властью субъектов. Но надо понимать: новые законы на­деляют не только правами, но и боль­шой ответственностью.

Общеизвестно, что у местного са­моуправления, помимо неупорядочен­ных полномочий, два основных камня преткновения: нехватка специалистов и скудная казна. Обе эти важнейшие проблемы своими силами на местах не решить. Нужна помощь федераль­ного Центра, закрепленная соответ­ствующими законами. В прошлом году было принято решение о размещении вакансий государственной службы на едином портале в Интернете, анало­гичная схема теперь предлагается и для муниципалитетов. Единая база ва­кансий создаст прозрачные механиз­мы конкурсного отбора кандидатов, расширит диапазон поиска специалистов. И, наконец, федеральным законо­дателям предстоит вплотную заняться финансами и экономикой местного са­моуправления.

Президент России в Послании Фе­деральному Собранию высказался за развитие сильной, независимой и фи­нансово-состоятельной власти на ме­стах. Структурное сравнение доходной базы земств и современных местных бюджетов, к сожалению, не в пользу последних. Сейчас их наполняют дота­ции, субсидии и субвенции. Налоговые доходы не превышают 30 процентов. При этом, в отличие от XIX века, они практически не связаны с усилиями местных властей по развитию терри­торий. Сегодня возникло понимание — за местными бюджетами необходи­мо закреплять те налоги, на развитие базы которых муниципальная власть может влиять.

Дело в том, что налоги, которые мы называем местными, не вполне таковыми являются. В том же земель­ном налоге можно лишь скорректиро­вать ставку в определённых пределах да установить или отменить льготы. Если мы говорим об укреплении му­ниципалитетов, то придется предоста­вить им право вводить местные сбо­ры. Конечно, они должны отражать местную специфику и быть ограниче­ны разумными пределами. Это могут быть сборы на благоустройство, за право добычи общераспространенных полезных ископаемых и даже за ис­пользование местной символики.

— В Подмосковье сконцентрирован огромный экономический и социальный потенциал — 360 муниципалите­тов. В них проживают семь с половиной миллионов человек, — выступил от имени регионов подмосковный губернатор Андрей Воробьёв. Поэто­му у нас в Московской области при передаче полномочий соблюдены два стратегических принципа. Первый — главным на территории является гла­ва района, глава поселения. Второй - принцип «двух ключей». Соблюдая его, принципиально важные для конкрет­ной территории решения я принимаю совместно с местным руководителем.

Из девяти основных полномочий в Подмосковье подняли на региональ­ный уровень градостроительную дея­тельность. Сделали это из-за огромно­го количества возникающих проблем и несуразиц. Московская область по плотности населения вторая после Москвы, а эта величина имеет принци­пиальное значение в управлении тер­риторией. Многие вопросы муниципа­литеты самостоятельно просто не в силах регулировать. Например, на фе­деральном уровне принимается реше­ние строить центральную кольцевую автодорогу. А пока ее проектируют, в Одинцовском районе запланировали новый микрорайон и уже возвели в аккурат на границе ЦКАДа первые две многоэтажки. С созданием Градостро­ительного совета такая неразбериха исключена. Логика перераспределения полномочий предполагает разработку региональных стандартов, чтобы об­ласть перестала быть лоскутным оде­ялом, которое каждый муниципалитет тянет на себя.

— Или такой пример, — продолжил перечислять проблемы Андрей Воробьев,— в городе Железнодорожный не хватает школ. 4700 ребятишек учатся во вторую смену, а градоначальник строит великолепный, за 1,5 миллиар­да рублей, перинатальный центр. Но через дорогу, в соседней Балашихе, уже есть современный роддом. Школы в данном случае должны были стать приоритетом. Задача власти — рабо­тать в едином консолидированном ключе. Это позволит рационально рас­поряжаться средствами, которых, как известно, ни у кого много не бывает.

— Есть такие вопросы, которые могли бы эффективно решаться пере­дачей полномочий на региональный уровень, — согласилась заместитель министра регионального развития России Светлана Иванова. Но при этом необходимо проявить здравомыслие при подготовке и разработке проектов законов о передаче полномочий. Все-таки местная власть — ближайшая к людям. Хотелось бы, чтобы субъекты не забывали о задачах, которые пред­стоит решать органам местного само­управления, и, забирая полномочия наверх, продолжали оказывать необ­ходимую финансовую помощь.

— Многие вопросы мы могли бы, взяв на себя, решать более эффек­тивно. Это касается в первую очередь контрольно-надзорных полномочий, — заявил мэр Хабаровска Александр

Соколов. — Отсутствие правовой воз­можности контролировать деятельность и принимать меры воздействия к организациям и гражданам, наруша­ющим законодательство в столь важ­ных для муниципалитета сферах, как экология, торговля, благоустройство, строительство, ущемляет права мест­ного самоуправления. Кстати, и жите­ли требуют: почему вы не реагируете, почему не наказываете?

И в самом деле, в городах сегодня творится масса безобразий с незаконным строительством. Это происходит потому, что при передаче на регио­нальный уровень «потерялись» полно­мочия по контролю за объектами, ко­торые не проходят экспертизу. Таких от 30 до 40 процентов — торговые и развлекательные центры, это индиви­дуальное и малоэтажное строитель­ство и многое другое. Именно такая безнадзорность позволила массово начать строительство без разреши­тельных документов.

Подобная проблема и в торговле алкоголем.

— Когда-то мы лицензировали роз­ничную продажу алкоголя, сегодня нет,— подчеркнул Александр Соколов. Стало хуже, и люди это отмечают. Есть и обратные примеры. Полномо­чия, которые можно было бы поднять с местного уровня на государствен­ный. Например, осуществление меро­приятий по территориальной обороне.

Желательно, чтобы законодательно устанавливался минимум, ниже которого регион дать муниципалитету не может. В частности, отчисления транспортного налога на дорожный фонд в городе, в котором тысяча километров дорог- 10 процентов. На тебе 60 милли­онов — и ни в чём себе не отказывай.

— Мы провозгласили местное само­управление публичной властью, значит, оно должно обладать всеми атри­бутами власти, в том числе и доходны­ми, — отметила заместитель председа­теля Комитета ГД по бюджету и нало­гам Надежда Максимова. Тема финан­сового обеспечения муниципальных образований доходными источниками не сходит с повестки дня много лет. И, несмотря на принимаемые меры, мы не можем сказать, что вопрос решён. Поступления от местных налогов: зе­мельного и на имущество физических лиц не составляют и 10 процентов до­ходов местных бюджетов.

Основная часть доходов формиру­ется за счёт межбюджетных транс­фертов из вышестоящих бюджетов, дотаций, субсидий и субвенций. На­полнение казны в очень малой степе­ни зависит от усилий местных органов власти, и в значительной - от того, в каком состоянии находятся финансы региона и какую помощь он может оказать. В результате большая часть средств местных бюджетов направляется на текущие выплаты — заработ­ную плату, коммунальные услуги.

Но и при столь малых расходах поч­ти 90 процентов местных бюджетов формируется с дефицитом. И ситуа­ция постоянно ухудшается. Если в 2007 году основная часть местных бюдже­тов сводилась с профицитом, то уже в 2012-м дефицит составил более 27 мил­лиардов рублей, а по итогам 2013 года зашкалил за 42 миллиарда. Нехватка средств подталкивает муниципалитеты в долговую яму - на сегодня они были вынуждены назанимать почти 300 мил­лиардов рублей. Как им рассчитывать­ся с этим долгом?

В конце 2012 года ценой немалых усилий были внесены изменения в бюджетное и налоговое законодатель­ства, в результате около 70 дополни­тельных миллиардов рублей посту­пило в муниципалитеты. Но это всего около трёх процентов общего объёма доходов бюджетов.

Сегодня, можно сказать, пройден первый этап плана по укреплению доходной базы местных бюджетов. Настала пора переходить ко второму. Полномочия уточнены, многие из них переданы на уровень регионов. Но те, что остались сегодня у муниципали­тетов, нужно соответствующим об­разом обеспечивать, чтобы обязатель­ства перед населением реализовывались в полном объёме.

150 лет назад земства самостоя­тельно формировали свою доходную базу. Кроме того, что собирали налоги на недвижимое имущество, главным образом земли и леса, они получа­ли деньги за выдачу свидетельств на различные виды деятельности, в том числе патентов на торгово-промыш­ленные заведения, но главное — зем­ства имели право облагать население рядом прямых налогов. Может быть, что-то и нам позаимствовать из той системы?

 

У каждого своя арифметика

На жалобы градоначальников и вы­воды парламентариев у Минфина из года в год находятся свои аргументы и цифры. Там другие правила счета.

— Вопрос сбалансированности местных бюджетов в фокусе постоян­ного внимания Министерства финан­сов РФ. И здесь уже немало сделано, — заверил заместитель министра фи­нансов России Леонид Горнин. — При определении перечня налогов, кото­рые зачисляются в бюджеты органов местного самоуправления, мы учиты­вали равномерность размещения на­логовой базы, степень мобильности, взаимосвязь налогов с уровнем благо­состояния населения.

Наверное, в этом есть своя научно аргументированная логика. Она мало понятна за стенами ведомства, зато дает наглядные результаты. Как про­информировал замминистра, «вариант решений в части закрепления налого­вых поступлений сыграл положитель­ную роль в 2013-м и играет положи­тельную роль в 2014 году. Темпы ро­ста по собственным доходам — около 12 процентов. В целом же эти доходы составили около 43 процентов. Увели­чение наблюдается практически у всех типов муниципальных образований.

На земле же картина вырисовыва­ется совсем иной. Глава Калинингра­да Александр Ярошук уточнил: если открыть 131-й закон, который чётко закрепил за самоуправлением 44 пол­номочия, и посмотреть Бюджетный кодекс, который определяет местному самоуправлению налоговые источни­ки: земельный налог и налог на иму­щество — по нормативу 100 процентов, налог на доходы физических лиц — 15 процентов, единый налог на вменён­ный доход для отдельных видов дея­тельности, единый сельскохозяйствен­ный налог и государственная пошлина - все три по нормативу 100 процентов, то, подсчитав, ясно видишь: они по­зволяют обеспечить максимум поло­вину исполнения всех обязательств.

 

Из одного кармана в другой

— Работая по поручению Президента над совершенствованием местного самоуправления, мы прошли пример­но половину пути, — констатировал Председатель Всероссийского совета местного самоуправления, депутат ГД Вячеслав Тимченко. — Крайне важно, чтобы при следующих шагах мы не занимались самообманом и не вводи­ли в заблуждение граждан. Решения должны быть обоснованные и под­креплены соответствующими финан­совыми источниками.

— Регионы и муниципалитеты на­чинают душить долги, — посетовал глава города Обнинск Калужской области Александр Авдеев. — Они - разные по своей природе. Это и оправданные инвестиции в экономи­ку, создание индустриальных парков, технопарков. Они полностью оправда­ют себя будущими налоговыми посту­плениями в бюджет.

Инвестиции в коммунальную ин­фраструктуру частично окупятся за счёт экономии энергии и воды. Вложения же в социальную инфраструк­туру — школы, сады, спортобъекты и так далее — будут, надо признать, только отягощать бюджет и требо­вать постоянных дополнительных расходов. Как известно, в общем-то, недорого купить слона, дорого его по­том прокормить.

И совсем провальный вариант — это кредиты на покрытие текущих расходов на повышение зарплат, ре­монт и так далее, ведь очевидно, что ситуация с заимствованиями, не под­тверждёнными доходами, будет только ухудшаться. При стабильно растущей экономике, четких правилах распре­деления налоговых доходов между бюджетами разных уровней все мог­ло бы быть терпимее и для муници­палитетов, и для регионов. Но в слу­чае, как сейчас, кризисных явлений, новые бюджетные обязательства, как и возврат старых долгов, становятся затруднительными, если не невозмож­ными в принципе.

Исходя из характера долговой на­грузки, подходы к решению пробле­мы должны быть разные. У муниципа­литетов нет позиции, что Минфин денег не даёт, и из-за этого так все получается плохо. Решение проблемы находится на стыке согласованных действий между муниципалитетом, федеральным министерством и, без­условно, регионом.

Есть несколько конкретных пред­ложений, которые, помогли бы и регионам, и муниципалитетам справиться с долговой нагрузкой. Так, в случае, если долг образовался в результате ре­ализации программ развития, привле­чения инвестиций, что даёт прирост бюджета в будущем, целесообразно стимулировать такие регионы и му­ниципалитеты грантами и целевыми субсидиями.

Ну, к примеру, мы вложили в ин­дустриальную площадку порядка 100 миллионов рублей, она будет, исходя из той доли налогового пирога, кото­рый у нас остаётся, окупаться порядка 10 лет, но при этом уже каждый год дает в федеральный бюджет прибав­ку в 500 миллионов рублей. Подобные вложения делают и в других городах. И так как основные бенефициары — федеральный центр и регионы, му­ниципалитеты, которые активно ра­ботают с инвестициями, надо как-то поддерживать.

Если речь идёт о долгах, образовав­шихся при развитии коммунальной инфраструктуры, таких, как замена котельных, перекладка труб, стро­ительство и реконструкция водоза­боров, очистных сооружений и так далее, то здесь требуется софинансирование со стороны федерального бюджета, развитие целевых программ, но при приемлемом проценте софинансирования. То, что сейчас предлагается муниципалитетам, отбивает у них всякую охоту участвовать в таких программах. Ну а если ставка дела­ется на государственно-частное пар­тнёрство, нужно дать право местным властям определять объемы инвести­ционных программ, безусловно, при согласовании с местным сообществом.

— Если мы возьмем за образец фи­нансовый опыт земства, обанкротим государство, — не согласился с выступа­ющими президент Ассоциации малых и средних городов России глава под­московного Дмитровского района Ва­лерий Гаврилов. - Вернее будет заин­тересовать муниципалитеты в наращи­вании доходной базы. Простой пример: когда область определила нам норма­тивы отчислений налога на имущество и на прибыль и отдала полностью все налоги от малого и среднего бизнеса, наш район за один год дополнительно получил 700 миллионов рублей.

Как нам это удалось? Мы присмо­трелись к зданиям и сооружениям у предприятий и организаций, и оказа­лось, что 40 процентов недвижимости не зарегистрировано, соответственно, за нее не платят налоги. Провели инвентаризацию, поставили эти объекты на учёт и получили хорошую долю в свой бюджет.

Но не все так просто. Мы неуклон­но поднимаемся в гору, район ежегод­но увеличивает налоговую базу как минимум на 30 процентов. И нас каж­дый год осаживают, уменьшая норма­тивы, и мы опять идём вниз. Более 90 процентов муниципалитетов страны — дотационные. Нас превращают в по­прошаек: дай, дай, дай! Дайте нам не денег, а четкие нормативы формиро­вания налоговой базы. И на три года их заморозьте. Того, кто не хочет раз­виваться, народ сам вынесет. Но, если кто-то упорно работает, увеличивает свою налоговую базу, он имеет право тратить деньги на развитие. Он будет работать не только на местный, но и областной, и российский бюджет.

Градоначальники, входящие в Совет по местному самоуправлению, даже не середнячки, это – лучшие из лучших, цвет, так сказать, муниципального сообщества, чей опыт изучается и тиражируется по всей стране. Возглавляемые ими города и веси отнюдь не бедствуют. Потому и разговор на печальную тему муниципальных финансов, против ожиданий, получился позитивным. Говорили выступающие не о том, что мало денег дают, а о том, как сделать, чтобы их было достаточно. Примеры эффективного самоуправления в России есть и сейчас. Нужно, чтобы оно раскрыло свои возможности повсюду.

 

Юлия Захватова

«Российская Федерация сегодня» №16, 2014 г.

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.