Главная >> Информационный сборник >> №2 Февраль, 2013 >> На контроле Президента. О ходе реализации федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе

Информационный сборник: №2 Февраль, 2013

Раздел: ДАЙДЖЕСТ

Статья: На контроле Президента. О ходе реализации федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе

По материалам проверок, проведенных в субъектах Российской Федерации Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров

 

Одной из основных задач Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров (далее - Управление) является осуществление в пределах своих полномочий контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации), указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров.

В ходе реализации данной задачи Управление совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации, а также с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах регулярно проводит плановые проверки исполнения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе как в федеральных, так и региональных государственных органах.

Начиная с 2005 года проверены исполнительные органы государственной власти в 17 субъектах Российской Федерации (всего проверено более 90 государственных органов субъектов Российской Федерации). В 2012 году такие проверки проведены в органах исполнительной власти Камчатского края, Астраханской и Магаданской областей.

По результатам проведенных проверок представляется возможным констатировать следующее.

В субъектах Российской Федерации практически завершено формирование региональной нормативной правовой базы по вопросам государственной гражданской службы. Правовое регулирование в целом в сфере государственной гражданской службы регионов является достаточным и полным. При этом по некоторым вопросам (например, формирование кадрового резерва, предоставление гарантий на гражданской службе) нормативное регулирование осуществлялось в опережающем режиме по сравнению с федеральным уровнем.

Вместе с тем результаты проверок свидетельствуют о том, что в большинстве регионов остаются неурегулированными отнесенные к их компетенции вопросы, которые еще не имеют аналога решения на федеральном уровне.

В частности, это касается установления порядка оплаты труда государственных гражданских служащих, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте, перечня должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию.

Актуальным остается вопрос приведения региональной нормативной правовой базы в соответствие с изменениями, вносимыми в Федеральный закон и иные нормативные правовые акты в сфере государственной гражданской службы.

В то же время имеют место случаи, когда региональные правовые акты не соответствуют федеральному законодательству по другим причинам, например в результате превышения государственными органами субъектов Российской Федерации полномочий, установленных Федеральным законом, либо неправильного толкования норм федерального законодательства.

В проверенных субъектах Российской Федерации должности государственной гражданской службы в основном учреждаются в соответствии с требованиями Федерального закона. Реестры должностей государственной гражданской службы утверждены законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и в целом учитывают положения Федерального закона, а также структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Вместе с тем в ходе проверок выявлялись случаи учреждения должностей, не предусмотренных действующей редакцией Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, что противоречит федеральному и региональному законодательству о гражданской службе.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы в части стажа гражданской службы (опыта работы по специальности) установлены региональным законодательством и аналогичны требованиям, предъявляемым на федеральной государственной гражданской службе (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131).

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, установлены нормативными правовыми актами государственных органов с учетом выполняемых ими задач и функций.

В то же время в ряде проверенных государственных органов приказами наряду с требованиями к профессиональным знаниям и навыкам установлены квалификационные требования к образованию. Однако Федеральным законом уже определены такие квалификационные требования, и их изменение не предусмотрено нормативным правовым актом государственного органа.

Кроме того, на практике необходимо учитывать, что применительно к должностям, квалификационным требованием к которым является наличие высшего профессионального образования, профессиональные знания и навыки могут определяться направлением подготовки (специальностью) данного уровня профессионального образования и указание в должностном регламенте направления подготовки (специальности) высшего профессионального образования является правомерным.

Как положительный факт следует отметить существенное сокращение случаев назначения на должности без проведения в установленном порядке конкурса. В сравнении с предыдущими периодами такие факты в проверенных субъектах Российской Федерации в основном носят единичный характер.

Однако результаты проверок указывают на достаточно большое количество отступлений от требований законодательства в организации и проведении конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы.

Так, нарушаются правила ч. 8 ст. 22 Федерального закона в части формирования состава конкурсных комиссий — независимые эксперты составляют менее четверти от общего числа членов комиссии.

В приказах проверенных государственных органов о составе комиссий общее число независимых экспертов не зафиксировано, отсутствуют персональные данные независимых экспертов.

Данная практика противоречит требованиям Федерального закона, запрещающим указывать персональные данные независимых экспертов в запросах государственных органов о привлечении экспертов, а не в актах, определяющих состав комиссий.

Отсутствие персональных данных независимых экспертов в таких актах может вызвать сомнение в легитимности деятельности комиссий. Требование об указании в правовых актах персональных данных указанных лиц соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 11 ПВ10.

Встречаются случаи, когда в нарушение требований той же статьи Федерального закона в состав комиссий в качестве независимых экспертов включаются государственные служащие. Не всегда в составе комиссии представлен ответственный работник подразделения, в котором проводится конкурс.

Продолжают иметь место случаи, когда в отступление от требований ст.ст. 22 и 48 Федерального закона в государственном органе создается единая конкурсная (аттестационная) комиссия.

Изучение интернет-сайтов государственных органов субъектов Российской Федерации показало, что требования федерального законодательства к содержанию объявлений о конкурсах не всегда выполняются в полном объеме. В частности, не указываются условия прохождения гражданской службы, срок, до истечения которого принимаются документы, предполагаемая дата и место проведения конкурса.

При размещении объявлений о проведении конкурса на должности, включенные в соответствующий перечень, не всегда указывается на необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера претендентами на участие в конкурсе. В других случаях неправомерно требуется представить не предусмотренные законодательством документы, например справку из налогового органа об отсутствии зарегистрированной предпринимательской деятельности.

В проверенных государственных органах определены порядок работы конкурсных комиссий и методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Однако в ряде случаев указанные порядок и методика не приведены в соответствие с изменениями, внесенными в январе 2011 г. в Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112.

Некоторые государственные органы, определяя порядок работы конкурсных комиссий, превышают предоставленные им полномочия и изменяют установленные Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Например, устанавливают возможность заочного участия кандидата на замещение вакантной должности на основании рассмотрения его документов в ходе второго этапа конкурса, что не предусмотрено законодательством.

Ряд государственных органов в правовых актах определяют, что несоответствие гражданина квалификационным требованиям является основанием для отказа в приеме документов. Однако п. 11 Положения о конкурсе такие основания определены исчерпывающим образом. В случае же несоответствия гражданина квалификационным требованиям такой гражданин не допускается к участию в конкурсе (п. 10 Положения о конкурсе).

Имеются также случаи отступления от требований федерального и регионального законодательства и при проведении конкурса, в частности это касается практики приема граждан на государственную гражданскую службу без конкурса с назначением исполняющими обязанности по вакантным должностям гражданской службы. При этом служебные контракты заключаются на определенный срок до подведения итогов конкурса на замещение данных должностей.

Кроме того, требуется совершенствовать практику проведения конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. В ряде государственных органов методики проведения конкурсов не содержат правил применения соответствующих методов оценки при проведении таких процедур.

Следует отметить, что при формировании кадрового резерва в ряде проверенных органов власти лица, состоящие в кадровом резерве, включены в него по результатам аттестации. Таким образом, не выполняются требования ст.ст. 22 и 64 Федерального закона о формировании кадрового резерва на конкурсной основе.

В проверенных государственных органах служебные контракты заключаются со всеми гражданскими служащими и в основном содержат существенные условия, перечень которых установлен ст. 24 Федерального закона.

Вместе с тем при заключении служебных контрактов в отдельных государственных органах допускаются отступления от примерной формы служебного контракта, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159. Наиболее распространенные нарушения - в служебном контракте не содержатся сведения об условиях оплаты труда (размер должностного оклада, надбавки и другие выплаты), не указывается правовое основание заключения срочного служебного контракта, не устанавливается продолжительность дополнительного отпуска за ненормированный рабочий день.

В определенной части проверенных органов власти при назначении гражданского служащего на другую должность новый служебный контракт о прохождении гражданской службы не заключается, а оформляется дополнительное соглашение к служебному контракту. Данная практика противоречит ст.ст. 23 и 29 Федерального закона.

Имеет место заключение срочных служебных контрактов на период отсутствия гражданских служащих, находящихся в ежегодных отпусках. Данная практика противоречит ч. 2 ст. 25 Федерального закона, согласно которой срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет, если иной срок не установлен Федеральным законом. Кроме того, по смыслу ст. 25 Федерального закона, служебный контракт, в том числе и срочный служебный контракт, может быть заключен для замещения вакантной должности гражданской службы.

При разработке должностных регламентов наибольшую сложность по-прежнему вызывает установление показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В ряде случаев в должностных регламентах отсутствует указание на участие в оказании государственных услуг государственными служащими, участвующими в осуществлении таких функций.

Возникают трудности с разработкой разделов, касающихся сроков и процедур подготовки, согласования и принятия управленческих решений, порядка служебного взаимодействия гражданского служащего. Соответствующие положения либо не включаются в регламенты, либо определяются формально, не раскрываются по существу.

Имеются также единичные факты, когда должностные регламенты не приобщены к личным делам гражданских служащих, что противоречит п. 3 ч. 3 ст. 24 Федерального закона, согласно которому должностной регламент является существенным условием служебного контракта и, следовательно, должен храниться вместе со служебным контрактом в личном деле гражданского служащего.

Основные вопросы, касающиеся присвоения классных чинов, в проверенных субъектах Российской Федерации регламентированы региональным законодательством.

Вместе с тем распространены случаи, когда в региональном законодательстве устанавливается не соответствующий требованиям Федерального закона круг лиц, которым классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Кроме того, после внесения изменений в Федеральный закон в части присвоения классных чинов в государственных органах сложилась различная практика присвоения классных чинов в случаях, когда не требуется проведение квалификационного экзамена.

В связи с этим представляется целесообразным установление в региональном законодательстве единого для всех органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядка присвоения классных чинов гражданской службы с учетом требований Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ и Указа Президента Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. № 1504.

В организации гражданской службы в субъектах Российской Федерации наметилась положительная тенденция своевременного присвоения первых и очередных классных чинов.

Однако в ряде проверенных органов выявлена практика, когда при назначении гражданского служащего, имеющего классный чин гражданской службы, на нижестоящую должность (в том числе в связи с изменением штатного расписания) ему присваивается классный чин ниже уже имеющегося. При этом оклад за классный чин такому гражданскому служащему выплачивается в соответствии с классным чином более низкого уровня.

Таким образом, фактически гражданский служащий понижается в классном чине, что не предусмотрено законодательством. Данная практика входит в противоречие с общими началами присвоения и сохранения классных чинов, установленными в ст. 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и ст. 11 Федерального закона.

Требует активизации организация работы по аттестации гражданских служащих. В отдельных государственных органах последние три года аттестация не проводилась, в то время как Федеральный закон устанавливает обязательное проведение аттестации гражданского служащего один раз в три года (ч. 4 ст. 48). На момент проверки график проведения аттестации в текущем году в ряде государственных органов не был утвержден.

При формировании аттестационных комиссий имеют место нарушения, аналогичные указанным выше отступлениям от требований законодательства к составу конкурсных комиссий.

В проверенных государственных органах фактически отсутствует практика проведения внеочередных аттестаций по решению представителя нанимателя согласно подп. "б" п. 5 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110. Вместе с тем необходимость проведения внеочередных аттестаций в государственных органах имеется.

Как итог - в большинстве государственных органов аттестация еще не стала эффективным механизмом оценки профессионального уровня гражданских служащих.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" в проверенных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации образованы соответствующие комиссии, утверждены их составы и положения о комиссиях.

Вместе с тем в некоторых органах исполнительной власти положения о комиссиях не в полной мере учитывают требования Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821. Это касается, в частности, закрепления возможности включать в состав комиссий представителей общественных советов, общественных организаций ветеранов, профсоюзных организаций (как это предусмотрено в п. 9 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821).

В ряде проверенных органов власти заседания комиссии не проводятся несмотря на наличие основания для их проведения.

В других случаях заседания комиссий проводятся, но с отступлением от требований действующего законодательства в части определения оснований проведения заседания.

Так, при поступлении информации о заключении трудового договора с бывшим гражданским служащим, замещавшим должность, включенную в соответствующий перечень, проводится заседание комиссии, на котором рассматривается вопрос о даче согласия бывшему гражданскому служащему на замещение должности.

В то же время основанием для заседания комиссии такая информация выступать не может, поскольку для рассмотрения данного вопроса требуется соответствующее заявление бывшего гражданского служащего (в выявленных случаях такое заявление бывшим гражданским служащим в комиссию не представлялось).

Установлены факты, когда в нарушение требований п. 14 Положения, утвержденного Указом Президента № 821, проводятся заседания комиссии только с участием лиц, замещающих должности государственной службы в государственном органе.

В проверенных государственных органах отсутствует практика выработки комиссиями мер по профилактике и противодействию коррупции. Однако такие функции комиссией вполне могут осуществляться на основании подп. "в" п. 16 Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821.

Необходимо принять меры по улучшению информирования о реализуемых мерах по противодействию коррупции на государственной службе посредством официальных Интернет-ресурсов, в том числе о деятельности указанных комиссий. Еще нередки случаи размещения на сайте государственного органа устаревшей информации, не всегда освещены порядок работы комиссий, в том числе основания и порядок обращения в комиссии, механизмы принятия решений и информирования о результатах рассмотрения вопросов на заседаниях комиссий.

Отдельным предметом обсуждения является организация работы кадровых служб по профилактике и противодействию коррупции во взаимосвязи с решением проблем развития государственной гражданской службы. Так, работа подразделений по профилактике и противодействию коррупции (должностных лиц, на которых возложены такие функции) не соответствует требованиям по активизации их деятельности, изложенным в Поручении Президента Российской Федерации от 21 января 2011 г. № Пр-133.

Деятельность государственных органов по вопросам оплаты труда гражданских служащих регламентируется региональным законодательством. В частности, утверждены размеры должностных окладов и окладов за классный чин для гражданских служащих.

Однако имеет место практика, когда размер должностного оклада определен не в виде фиксированной суммы, а в виде минимальной и максимальной величины размера оклада. Конкретный размер должностного оклада определяется руководителем государственного органа в штатном расписании.

Подобная система оплаты труда не согласуется с подходом, реализованным на федеральном уровне, создавая излишнюю широту дискреционных полномочий при определении конкретных размеров должностных окладов для гражданских служащих.

В ряде случаев в актах государственных органов была предусмотрена выплата ежемесячной надбавки за классный чин вместо установленного ч. 2 ст. 50 Федерального закона оклада за классный чин. Размер выплачиваемой надбавки за выслугу лет отличается от размера такой надбавки, определенного в п. 1 ч. 5 ст. 50 Федерального закона.

Согласно чч. 7 и 8 ст. 50 Федерального закона к полномочиям представителя нанимателя отнесено установление порядка выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, а также утверждение положения о порядке выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих. Правовые акты рода государственных органов, регламентирующие указанные «опросы, требуют приведения в соответствие с федеральным законодательством.

В частности, не может быть поддержан подход к выплате ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, согласно которому конкретный размер надбавки устанавливается ежемесячно. Такой подход не отвечает положениям ст. 50 Федерального закона и не позволяет выполнить требования ч. 2 ст. 29 Федерального закона, согласно которой об изменении существенных условий служебного контракта (а конкретный размер надбавки является таким условием) гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее, чем за два месяца до их введения.

В отдельных государственных органах в случае привлечения гражданского служащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, причинения им материального ущерба государственному органу гражданский служащий не премируется. Не подлежат также премированию гражданские служащие, имеющие неснятое дисциплинарное взыскание.

Данные нормативные предписания противоречат ст. 50 Федерального закона, что подтверждается судебной практикой (решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2011 г. № ГКПИ11-1277).

Проведенный в ходе проверок анализ динамики получения гражданскими служащими дополнительного профессионального образования позволяет сделать вывод о том, что требование ч. 5 ст. 62 Федерального закона об обязательном повышении квалификации гражданских служащих не реже одного раза в три года не реализуется в полном объеме. Даже в условиях сокращения финансирования руководителями государственных органов должно быть обеспечено безусловное выполнение указанного требования Федерального закона.

Следует отметить, что во многом перечисленные выше проблемные вопросы реализации в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации Федерального закона обусловлены ненадлежащей организацией кадровой работы в государственных органах, принижением статуса кадровых служб.

В частности, Федеральный закон (ч. 2 ст. 44) предусматривает создание в государственном органе самостоятельного подразделения по вопросам государственной службы и кадров. Между тем распространена ситуация, когда рассматриваемые функции осуществляются подразделениями, совмещающими их с выполнением не связанных с кадровой работой задач, либо возложены на отдельного работника, совмещающего данную работу с выполнением других обязанностей. При этом в должностных регламентах работников, осуществляющих кадровую работу, соответствующие функции практически не отражены.

Орган по управлению государственной службой в проверенных субъектах Российской Федерации не создан, осуществление функций такого органа управления организовано частично.

Все это не способствует эффективной работе подразделений по вопросам государственной службы и кадров, не позволяет им в достаточной мере сосредоточиться на выполнении установленных федеральным законодательством задач и функций в сфере государственной гражданской службы.

 

 

«Президентский контроль» №1, 2013 г.

 

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.