Главная >> Информационный сборник >> №28 Ноябрь, 2015 >> Муниципальная власть в регионах современной России: конфликтогенный потенциал развития

Информационный сборник: №28 Ноябрь, 2015

Раздел: Дайджест

Статья: Муниципальная власть в регионах современной России: конфликтогенный потенциал развития

Муниципальная власть сегодня — это наименее отлаженный и наиболее проблемный уровень власти в Российской Федерации в части своей организации, взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти, ресурсов ее деятельности, взаимодействия с органами региональной государственной власти. Строительство современной и дееспособной местной власти продолжается уже более двух десятилетий, процесс идет сложно и противоречиво, сохраняя нерешенными многие концептуальные и практические задачи, а также конфликтогеность развития самого института местного самоуправления.

Об актуальности данной проблематики свидетельствует политическая практика, явные социологических исследований, обозначенность высшим руководством станы обновления системы местного самоуправления в качестве одного из приоритетов современной политической системы.

Попыткой разрешить многие правовые коллизии в организации и деятельности муниципальных образований стали федеральные законы «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее - закон № 136-ФЭ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В марте-апреле 2015 г. Отделом государственной и муниципальной службы научно-исследовательского центра Башкирской академии государственной службы и управления был проведен экспертный опрос на тему: «Состояние и актуальные проблемы развития муниципальных образований Приволжского федерального округа».

В ходе исследования были выявлены три конфликтогенные зоны развития современных муниципальных образований, где сталкиваются обывательские взгляды и мнения, научные подходы, интересы политических сил и элит.

Одна из них - это общие принципы организации местного самоуправления: управленческий вес, роль и взаимоотношения муниципальных представительных и исполнительных органов власти. Эта тема не утратила актуальности с 90-х гг. прошлого века, ибо не нашла своего завершения и сегодня. Конфликты в этой сфере существуют в политической практике в силу явно завышенной роли исполнительной власти, неразвитости представительных и контрольных функций Советов, слабости депутатского корпуса, отсутствия культуры взаимодействия главы администрации (или сити-менеджера) и главы местного Совета. Правда, если опираться на ответы наших респондентов, то, по мнению большинства (61% опрошенных), в их муниципалитете нет ни двоевластия, ни конфликтных ситуаций. Причем об этом сообщают 75% муниципальных руководителей и только 6% экспертов.

Такой существенный разброс между оценками разных категорий опрошенных (муниципальные управленцы и ученые-исследователи) может быть объяснен тем, что муниципальные руководители дают оценку только одному муниципальному образованию, в то время как в зону внимания эксперта может попасть до нескольких сотен муниципальных образований, и хотя бы в одном из них может наблюдаться конфликт.

Можно предположить, что высокий процент показателя бесконфликтности означает в т.ч. нежелание выносить «сор из избы», латентность конфликта, наличие предконфликтных состояний, которые основными участниками не могут быть охарактеризованы как открытое противостояние. Немаловажным обстоятельством, объясняющим; такие показатели, являются и традиции отнесения такого рода коммуникаций к инсайдерской информации, не допускающей ее распространение за пределы организации.

Показательным является также тот факт, что ряд муниципальных руководителей и экспертов высказывались в пользу совмещения постов главы Совета и главы администрации как надежной схемы устранения конфликтов внутри руководства местной власти. Но только 25% респондентов указали, что должности главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования концентрируются у них в одном лице. В более чем 70% случаев эти посты занимают разные люди. Эта форма конфликта (между главой муниципального образования и главой администрации муниципального образования) отмечается респондентами чаще, чем любая другая. При этом на практике набирает популярность и распространяется тенденция к дальнейшему разграничению этих должностей, что означает и возможный рост конфликтов в данной сфере, поскольку встает необходимость четкого разграничения полномочий между двумя топ-руководителями муниципалитета. К тому же практика демонстрирует, что глава муниципального образования, формально сохраняя статус первого лица муниципалитета, передает практически весь круг своих полномочий главе администрации, лишаясь реальной власти.

Что касается внутриэлитных конфликтов на местной территории, то они имеют двойственную природу. Первая составляющая - это естественная борьба влиятельных лиц за распределение финансовых средств и защита собственных интересов. Вторая составная часть кроется в политической культуре как всего российского - общества, так и элит в частности. Часто из-за пассивности и отчужденности общества от политического и внутримуниципального процесса представители властных элит ставят личные интересы в позиционной борьбе за власть и влияние на принимаемые решения выше своих непосредственных должностных обязанностей. Таким образом, недостаточный уровень правовой культуры, профессионализма и гражданской ответственности приводит к злоупотреблениям властью именно на честном уровне, внутриэлитным конфликтам и усилению патерналистских тенденций в муниципальной сфере.

Особая зона конфликтогенного развития муниципальных образований - это взаимоотношения между региональной властью и руководством муниципалитетов, с зоной стороны, и отношения между администрациями муниципальных районов и подчиненными им поселениями - с другой.

В ответах на вопросы 21% наших респондентов, отметивших наличие конфликтов, указали на конфликты по линии отношений «региональная власть - муниципалитет». Причем 12,5% из них - эксперты-исследователи. Среди развернутых ответов на этот вопрос названы следующие проблемные места: укрупнение муниципальных образований, несоизмеримость требований региона и возможностей муниципалитета, личные конфликты муниципальных руководителей с главой субъекта РФ.

Укрупнение муниципального образования как источник конфликта было отмечено экспертом из Саратовской области, где идет длительный многоступенчатый процесс объединения муниципальных образований, преимущественно сельских поселений. Официальная позиция региональной власти состоит в том, что укрепление позволит сбалансировать возможности муниципалитетов, наполняемость бюджетов и возложенные на них функции. По мнению эксперта-исследователя, «муниципальные чиновники всеми возможными способами препятствуют такому объединению». Анализ прессы на предмет отображения данного конфликта почти ничего не дал. Однако были найдены публикации, обличающие администрацию муниципального района в том, что она в обход мнения населения выступает за объединение сельских поселений, обосновывая это требованиями региональной власти. Законодательно данные вопросы находятся в ведении жителей поселения и их депутатов, и оба случая - и отмеченный экспертом, и найденный в прессе - свидетельствуют о вмешательстве чиновников исполнительно-распорядительного органа в юрисдикцию представительного органа.

Отсюда видно, что властная вертикаль в России, по сути, интегрировала систему местного самоуправления. При декларировании местного самоуправления ныне действующее российское законодательство выстраивает муниципальную власть как ступень общегосударственной властной иерархии, т.е. включает ее в зону своей ответственности. Наглядной иллюстрацией этого процесса является введение законом №136-ФЭ модели формирования органов муниципальной власти, предполагающей должность «профессионального менеджера», или «сити-менеджера». Она в значительной степени выгодна именно региональной власти, т.к. предоставляет ей рычаги влияния на главу администрации муниципального образования, исполняющего свои обязанности по контракту. Именно региональная власть решает, какая модель формирования органов муниципальной власти будет применяться в регионе. Ничего удивительного, что доля муниципальных образований РФ, нанимающих главу администрации по контракту, с 17,6% в 2010 г. выросла до 54,7% в 2014 г.

Фактическая встроенность законодательно оформленных как самостоятельные органов местного самоуправления в систему государственной власти приводит к тому, что не решаются радикально вопросы финансового обеспечения местного самоуправления, не предоставляются законные возможности самостоятельного наполнения бюджетов в тех муниципалитетах, где для этого существуют инфраструктурные возможности. В результате государственная власть передает муниципалитетам минимальные средства в виде субсидий и дотаций, которые не покрывают потребности, необходимые для исполнения возложенных полномочий.

В ходе нашего исследования 95% респондентов отметили «ограниченность финансовых средств» как наиболее актуальную проблему развития системы местного самоуправления.

На вопрос экспертам: «Что необходимо предпринять для развития Вашего муниципального образования?» - мы получили два самых распространенных ответа: «оптимизировать полномочия муниципалитетов и обеспечить их финансовыми гарантиями» (58,75% всех респондентов) и «усилить поток государственных дотаций и субсидий для решения вопросов социального характера (содержание детских садов, школ, больниц, организация рабочих мест, развитие дорожно-транспортной инфраструктуры и пр.)» (50% респондентов). При широком круге полномочий, закрепляемых за муниципальными образованиями, финансовая и ресурсная база (налоги, движимое и недвижимое имущество и т.д.) распределяются в пользу не муниципалитетов, а федеральных и региональных органов власти. Итогом подобной финансовой политики государства становится необходимость выделения дополнительных финансовых средств в виде субсидий и субвенций. Данное обстоятельство, с одной стороны, лишает муниципалитеты возможности качественно выполнять возложенные на них обязательства, а с другой - создает несправедливую распределительную систему, в которой муниципальная среда попадает в прямую зависимость от государственной политики.

Конфликты между властями муниципального района и поселений отметили 25% респондентов из тех, что признали наличие конфликтов. Главными проблемными зонами названы: формирование бюджета, конфликты в передаче и исполнении полномочий по вопросам местного значения, отсутствие взаимодействия между уровнями «муниципальный район - поселение», предвзятое отношение руководства и некоторых депутатов представительного органа муниципального района к исполнительной власти района и поселений, внутриэлитные конфликты.

Третья зона конфликтогенного развития отношений в муниципальных образованиях - это сфера взаимоотношений муниципальной власти и населения. Система местного самоуправления - это система власти, но приближенная во всех отношениях к населению и подразумевающая большой элемент самоорганизации граждан. Если этого элемента нет, то нет и местного самоуправления.

Взаимодействие и бесконфликтные отношения муниципальной власти и институтов гражданского общества, отдельных граждан должно основываться на открытости власти, ее доступности, возможности различных общественных организаций инициативных групп аккумулировать интересы определенных социальных групп и доносить их до власти. В странах с прочными традициями местного самоуправления местные власти действительно прислушиваются к представителям таких организаций, проводят с ними встречи, консультируются. Тем самым власть приближается к обществу, а гражданское общество в свою очередь имеет возможность влиять на власть.

И строиться система местного самоуправления должна снизу, самим население» Но это идеальная модель, которая реализована на практике в ряде развитых стран. В России же ситуация пока далека от идеала. По-прежнему практически отсутствует связь населения с депутатским корпусом, ограничено влияние представителей граждан на исполнительную власть через своих депутатов. Они даже не знают их в лицо.

Взаимодействие муниципальной власти и гражданского общества в России в таком виде еще не сложилось, а только начинает. Более того, оно в значительной мере формируется не снизу, населением, как должно быть, а сверху - государственной властью. Отсюда происходит возвеличивание власти во взаимоотношениях с местным сообществом. В итоге многие институты гражданского общества лишаются возможности самореализации. В настоящее время в рамках федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» создаются инструменты, позволяющие гражданам и общественным организациям более качественно осуществлять контроль над эффективностью деятельности муниципальных структур. Однако зачастую подобные общественные институты формируются при самих органах власти или при их активном участии, что может де-факто оказывать влияние на объективность позиций общественности. Другой аспект проблемы заключается в том, что инициативные и самоорганизующиеся группы граждан сталкиваются с непониманием и откровенным равнодушием со стороны властных структур. По-прежнему практически отсутствует связь населения со своими депутатами, ограничено влияние граждан на исполнительную власть через представительные органы - во многом из-за пассивности депутатов.

Сегодня протестная активность граждан невелика. Прямые конфликты муниципальной власти с населением случаются нечасто. Только 5% наших респондентов упоминают об этом. Но примечательны их комментарии. Один глава администрации написал: «Процесс оптимизации социальной сферы вызывает негативное отношение к власти». Другой руководитель муниципалитета констатировал: «Бывают конфликты с отдельными гражданами, которые благодаря средствам массовой информации считают, что возможности органов местного самоуправления безграничны и что все их потребности должны быть исполнены благодаря безразмерному бюджету муниципального образования». Наконец, один из экспертов считает, что причины конфликтов таковы: «негласный запрет (максимальное препятствование) на регистрацию НКО (особенно ассоциированных) и ТОС Министерством юстиции региона; негласный запрет на поддержку и продвижение реальных форм самоорганизации населения, ТОС; активная имитация процессов общественного участия граждан в осуществлении местного самоуправления - в деятельности общественных советов и других форм социального партнерства; игнорирование и прямое противодействие реальным гражданским инициативам представителей местных сообществ».

Помимо перестраховки, за такого рода фактами ущемления прав и свобод граждан стоит проблема кадрового обеспечения органов местного самоуправления: наблюдается острая нехватка современных специалистов, способных квалифицированно решать поставленные перед муниципалитетом как социально-экономические задачи, так и задачи развития у граждан умений и навыков самоуправления. Косвенно этот тезис подтверждается перечисленными ниже ответами на наш вопрос о наиболее актуальных проблемах развития местного самоуправления: «использование устаревших подходов и технологий в управлении» - 26,25% опрошенных, «низкая квалификация управленческих кадров на местах» - 36,25%, «недостаточная инициативность муниципальных служащих» - 26,25% респондентов.

Существенные аспекты преодоления любых форм напряженности во взаимоотношениях муниципальной власти и населения, сближения власти и общества, расширения самоуправленческих начал, сопричастности граждан к проблемам территории проживания - это использование властью в полном объеме информационных технологий, обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления.

Это позволяет муниципальным органам власти быть более мобильными, открытыми, доступными, понятными для населения. Именно открытый характер взаимоотношений власти и общества будет способствовать снижению конфликтогенного потенциала и перевода его в конструктивное русло развития.

Подводя общий итог, можно утверждать, что в регионах современной России продолжается поиск адекватной сегодняшним реалиям бесконфликтной модели местного самоуправления, необходимого и достаточного ресурсного обеспечения полномочий местной власти, развития гражданской инициативы и общественного контроля на местах. Решение этой проблемы зависит как от своевременных и выверенных действий муниципальной и государственной власти, так и от активности граждан. В свою очередь это определит высокое качество муниципального управления, демократизм и развитость самоуправленческих начал на местах.

 

«Власть», №10, 2015 г.

 

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.