Главная >> Дайджест

Дата: 31 Мая 2018 г. 13:55

Название: Дайджест

Кратко: Эволюция местного самоуправления. Чего ожидать?

ЭВОЛЮЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ЧЕГО ОЖИДАТЬ?

 

Глобальная реформа местного самоуправления началась 15 лет назад с принятия в 2003 году Закона № 131-03. За это время на местах возникало много проблем с реализацией норм данного закона. Определенные сложности представляло установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом, непростыми были вопросы, связанные с финансовым обеспечением вновь образованных поселений. О том, какие вопросы сегодня приходится решать местному самоуправлению, журнал «Бюджет» обсудил с председателем Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексеем Николаевичем ДИДЕНКО.

 

- Алексей Николаевич, в последние годы наблюдается устойчивый тренд на объединение поселений, преобразование муниципальных районов в городские округа. На ваш взгляд, оправданно ли такое упразднение низового поселенческого уровня?

- Действительно, в настоящее время в системе местного самоуправления наблюдается сокращение поселенческого звена, объединение всех поселений в границах муниципального района и образование из данных населенных пунктов городского округа. Такие территориальные преобразования стали возможны в связи с принятием Федераль­ного закона от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ, внесшего соответ­ствующие изменения в Закон № 131-Ф3.

Городской округ в соответствии с Законом № 62-ФЗ перестал быть видом городского поселения, а стал, по сути, «иной территорией» местного самоуправления. До принятия данного закона городские округа в границах муниципальных районов создавались либо путем объединения всех поселений района в городское поселение с после­дующим наделением его статусом городского округа [под­ход активно реализовывался в 2015-2016 годах в Магаданской, Московской, Оренбургской, Кали­нинградской областях и некоторых других регионах], либо, как в Ставропольском крае, путем объединения с уже существующим городским округом грани­чащих с ним поселений муници­пального района. При этом стоит подчеркнуть, что ни один из этих способов не был предусмотрен действовавшей на тот момент ре­дакцией Закона № 131-03, сле­довательно, их правовая и прак­тическая реализация (принятие соответствующих региональных законов] являлась необоснованным расширением компетенций субъектов РФ в сфере правового регулирования местного само­управления. Исправить данную ситуацию и был призван Закон № 62-ФЗ.

Однако если мы проанализи­руем часть 3.1 статьи 13 Закона №131 Ф3 в новой редакции, то увидим, что предусмотрен только один вариант преобразования муниципального района в городской округ, а именно объединение поселения с уже существующим городским округом. Других вариантов нет. Таким образом, регулирование, закрепленное Законом № 62-ФЗ, принципиально отличается от наиболее распространенного в регионах способа: объединение всех поселений му­ниципального района в одно городское поселение и наделение его статусом городского округа (с упразднением бывшего муниципального района]. Получается, что принятие Закона № 62-ФЗ не легализовало так активно приме­няющийся подход к территориальному преобразованию муни­ципальных образований.

Важно обратить внимание и на тот факт, что при проведении территориальных преобразований в обязательном порядке следует учитывать мнение населения соответствующих муниципалитетов. Однако на практике мы видим совершенно иную картину: мнение населения зачастую не учитывается. Пример тому — ситуация, сложившаяся недавно на территории Можайского муниципального района Московской области. Совет депутатов сельского поселения Борисовское Можайского района не поддержал инициативу по объединению территорий городских и сельских посе­лений района. Депутаты и жители выступили против отмены статуса муниципального образования, полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления сельского поселения Борисовское. Их позицию поддержали жители сельского поселения Порецкое. Хотя ранее они согласились на объединение и вхождение во вновь образуемый городской округ, но впоследствии свое решение отозвали.

Несмотря на то что население не поддержало навязанную им инициативу, Московская областная дума приняла Закон «Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района». Он предусматривает объединение территорий городских и сельских поселений Можайского муниципального района Московской области с приданием вновь образованному муниципальному образованию статуса городского округа.

- Но ведь на необходимость учитывать мнение населения при проведении территориаль­ных преобразований неодно­кратно указывал Конституцион­ный суд РФ.

- Абсолютно верно. Еще в 2007 году Конституционный суд РФ в своем Определении указал на то, что — я процитирую дословно — «...конституционное предписание об учете мнения на­селения при изменении границ территорий, в которых осуще­ствляется местное самоуправле­ние, относится к самому суще­ству конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходи­мых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопро­сов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и пра­воприменителя при принятии ими решений, касающихся изме­нения территориальной органи­зации местного самоуправления; при этом в любом случае изме­нение территориальной органи­зации местного самоуправления не может приводить к отказу от него». Иными словами, тот факт, что в законах субъекта РФ нет прямого указания на необходи­мость соблюдения такого прин­ципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание.

Также Конституционный суд РФ указал на то, что от­дельные положения законов субъектов РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего пра­вового регулирования не могут рассматриваться как дающие основание изменять границы территорий, в которых осуще­ствляется местное самоуправле­ние, преобразовывать и упразд­нять муниципальные образова­ния без учета мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. С позиции Конституци­онного суда РФ, если сельское поселение, находящееся в ад­министративных границах дру­гого муниципального образования, обладает самостоятель­ным статусом муниципального образования, его упразднение и включение в состав другого муниципального образования являются преобразованием дан­ного муниципального образо­вания, изменением его границ, а значит, предполагают необхо­димость учета мнения населе­ния по данному вопросу.

Более того, в соответствии со статьей 5 Европейской хар­тии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населе­ния соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допу­скается законом. Таким образом, вывод очевиден: трансформация муниципального района в город­ской округ любым иным спосо­бом, не предусмотренным Зако­ном № 131-ФЗ, а также измене­ние границ территорий муници­пальных образований без учета мнения населения соответствую­щих территорий, выраженного в установленной форме, недопу­стимо.

Чем чревато такое укрупне­ние поселений?

В данной ситуации важно учитывать не только правовые, но и практические аспекты. Так, например, укрупнение поселений (но не их ликвидация вообще), если оно проведено с учетом осо­бенностей региональной системы расселения, не означает, что оно обязательно приведет к территориальной недоступности органов местного самоуправления и, как следствие, к ограничению уча­стия населения в местном само­управлении. Возьмем, к примеру, Ульяновскую и Нижегородскую области. Здесь произошло укруп­нение поселений, но при этом показатели доступности почти не отличаются от сохранивших традиционную территориальную структуру местного самоуправления Челябинской и Волго­градской областей, Республики Саха — Якутия. Во всех этих ре­гионах доля населенных пунк­тов с затрудненной транспортной доступностью органов местного самоуправления в общем числе населенных пунктов находится в пределах 14-22 процентов, а в общей численности населе­ния — 1,5-2,5 процента. А вот в субъектах РФ, где поселенческий уровень представлен слабо или полностью отсутствует, — это Свердловская, Калининградская и Магаданская области, — напро­тив, наблюдается снижение до­ступности органов местного само­управления.

В Московской области, эво­люционирующей в сторону мо­дели территориальной органи­зации местного самоуправления на основе непоселенческих го­родских округов, показатель доли населенных пунктов с затруднен­ной транспортной доступностью органов местного самоуправле­ния выше, чем у Свердловской, Калининградской и Магаданской областей, но ниже, чем у регио­нов с традиционной поселен­ческой структурой. Абсолютное же число жителей Подмосковья, попадающих в зону ограниченной транспортной доступности, весьма велико: свыше 270 тысяч человек. Только в Московской об­ласти и в Республике Дагестан отдельные населенные пункты, расположенные на расстоянии свыше 15 километров от центров поселений или городских окру­гов, насчитывают более 10 ты­сяч жителей. Лидер по данному показателю — город Дедовск (до июля 2017 года был само­стоятельным городским поселе­нием) с численностью населе­ния 29,4 тысячи человек, распо­ложенный на расстоянии 19 ки­лометров от города Истры, центра одноименного городского округа. Таким образом, упраздне­ние поселенческого уровня чре­вато тем, что большая часть населения не имеет возможности участвовать в решении вопросов местного значения. В частности, доля населенных пунктов с за­трудненной доступностью органов местной власти может возрасти в 2,5-3 раза, а доля населения, для которого местное самоуправ­ление станет фактически недо­ступно, — в 3-8 раз.

Относительно укрупнения му­ниципальных образований также важно понимать, что закреплен­ные в Законе № 131-03 вари­анты преобразования являются правовыми формами, но не мо­делями развития муниципаль­ных образований. Очевидно, что в основу преобразований в обя­зательном порядке должны быть положены объективные экономи­ческие, социальные, демографические, инфраструктурные и дру­гие предпосылки. То есть под­мена экономического развития муниципальных образований их территориальными преобразова­ниями недопустима.

Кроме того, для сохранения уровня муниципального управле­ния в укрупненных муниципаль­ных образованиях приходится расширять сеть территориальных органов местных администра­ций. Это однозначно уменьшает эффект экономии от таких пре­образований. При этом сворачи­вание органов народного пред­ставительства и полноценных органов управления на местах грозит серьезными социальными последствиями, главное из кото­рых — уменьшение доступности публичных услуг для населения и связанное с этим нарастание социального дискомфорта жи­телей.

Большие опасения по поводу таких преобразований высказы­вались на заседании Совета при Президенте РФ в апреле про­шлого года. По мнению членов совета, при квазимуниципальном характере власти нового город­ского округа окончательное ре­шение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти. Совет поддерживает мнение экспертов и предста­вителей научной общественности, что такая реформа фактически встраивает местное самоуправ­ление в вертикаль государствен­ной власти.

Кроме того, упразднение по­селенческого уровня местного самоуправления несет опасность излишнего усиления и суверени­зации региональной власти, а это угроза целостности и единству государства. Вместе с тем тен­денция на укрупнение муници­пальных образований с пере­ходом к осуществлению мест­ного самоуправления с посе­лений на «иные территории» сохраняется. Так, за 2015 год число муниципальных образо­ваний сократилось на 510 еди­ниц (с 22 911 до 22 401]; в 2016 и в 2017 годах данная тен­денция сохранилась. При этом случаи разукрупнения террито­рий муниципальных образований остаются единичными.

Еще одной глобальной про­блемой муниципалитетов можно назвать увеличение объема их полномочий, а также несоответ­ствие расходных полномочий доходным источникам. Какие за­конодательные шаги здесь необ­ходимы?

- Говоря о полномочиях, не­обходимо отметить, что основная миссия местного самоуправле­ния — обеспечение самостоя­тельного решения населением вопросов местного значения.

Вместе с тем сегодня мы отчет­ливо видим, что традиционные для земств компетенции умень­шаются, а несвойственные им виды деятельности расширяются. Кроме того, значительный объем делегированных государственных полномочий (до трети в структуре компетенций) местного само­управления недостаточно обеспе­чен финансовыми ресурсами. Ин­ститут перераспределения пол­номочий между муниципальными и региональными органами вла­сти дает последним дополнитель­ный механизм изъятия с местного уровня доходных видов деятель­ности.

Изменить данную ситуацию, на мой взгляд, позволит, во-первых, проведение инвентаризации полномочий по решению вопро­сов местного значения, предусмо­тренных отраслевыми федераль­ными законами, для проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Законе № 131-Ф3. Во-вторых, осуществление органами исполнительной власти РФ мониторинга законода­тельства и подзаконных нормативно-правовых актов, регули­рующих вопросы местного само­управления, в целях выявления и устранения пробелов, коллизий и дефектов в правовом регулиро­вании данной сферы обществен­ных отношений. А также для свое­временной подготовки и приня­тия нормативно-правовых актов, наличие которых предусмотрено соответствующими нормами федеральных законов (отсылочными нормами). В-третьих, закрепле­ние в федеральном законода­тельстве порядка предваритель­ного обязательного согласования с советами муниципальных Обра­зований субъектов РФ решений о перераспределении полномочий между региональными органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления, а также о делегировании муници­пальным образованиям отдель­ных государственных полномо­чий субъектов РФ. В-четвертых, внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления организационных и финансовых критериев ограни­чения максимального объема пе­редаваемых на муниципальный уровень отдельных государствен­ных полномочий.

Для того чтобы было легче понять и осмыслить объемы про­исходящих процессов перерас­пределения полномочий между регионом и муниципалитетом, приведу официальные данные. Базовый перечень вопросов местного значения, установлен­ный статьями 14, 15, 16 и 16.2 За­кона № 1Э1-ФЗ, на сегодняшний день включает 39 вопросов для городских поселений, 13 — для сельских поселений (остав­шиеся 26 вопросов местного зна­чения на территории сельских поселений решают органы мест­ного самоуправления муници­пальных районов), 40 — для му­ниципальных районов, 44 — для городских округов, 13 — для внутригородских районов. При этом данный закон позволяет расши­рять перечни вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25 (с 2017 года фактически до 24), а внутригородского рай­она — в пределах перечня вопро­сов местного значения городского округа. Данным правом восполь­зовались 60 субъектов РФ.

Неразбериха с полномо­чиями, несбалансированность объема полномочий и ресурсов муниципалитетов вызывают не­обходимость еще раз пристально изучить проблему. При этом среди полномочий, которые не только размыты, но и постоянно перемещаются с одного уровня власти на другой, особо следует выделить полномочия в сфере общего образования, первичного здравоохранения и социальной защиты, которые исторически традиционны для местного само­управления (земства).

Повторюсь, что, с одной сто­роны, на органы местного са­моуправления в соответствии с Законом № 131-Ф3 возложены несвойственные им функции. Например, профилактика терроризма и экстремизма; гражданская обо­рона; предупреждение и ликвида­ция чрезвычайных ситуаций, дея­тельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобили­зационная подготовка и так далее. А с другой стороны, муниципали­теты неоправданно лишаются воз­можности решать вопросы, касаю­щиеся непосредственного жизне­обеспечения на местах, которые эффективнее решать именно на муниципальном уровне, с учетом принципов шаговой доступности органов местного самоуправле­ния, а также с учетом интересов местных сообществ и их разви­тия. Например, много вопросов вызывает передача полномочий по первичному здравоохранению с местного на региональный уро­вень с одновременной оптимиза­цией (попросту говоря, сокраще­

нием) первичного звена учрежде­ний здравоохранения на местах, особенно в сельских поселениях, и готовящаяся аналогичная пере­дача полномочий по дошкольному, общему и дополнительному обра­зованию с местного на региональ­ный уровень.

Что касается перспектив раз­вития института полномочий мест­ного самоуправления, то, на мой взгляд, необходимо сосредото­читься на формировании необхо­димой и достаточной компетенции местного самоуправления в соот­ветствии с принципом субсидиар­ности и опытом мирового и отече­ственного территориального де­ления местного самоуправления. Утвердиться в мысли о том, что двухуровневая система местного самоуправления (муниципальный район — поселения; городской округ с внутригородским делением — внутригородской район) принципиально позволяет решить вопрос о формировании необхо­димой и достаточной компетен­ции местного самоуправления, оптимально распределенной между двумя уровнями. Предусмотреть обязательное участие муниципальных образований (например, в лице региональ­ных советов муниципальных образований) в определении перечня перераспределенных и делегированных государствен­ных полномочий, от которых или к которым эти полномочия переходят. Делегированные го­сударственные полномочия не должны занимать значительный объем компетенций местного самоуправления и противоре­чить природе МСУ. Вместе с тем они должны быть обеспечены финансами и профессионально подготовленными кадрами на достаточном уровне.

Вопрос о создании стимулов для муниципалитетов к социаль­но-экономическому развитию территорий и расширению соб­ственной доходной базы можно смело назвать риторическим.

Как вы считаете, какие меры по­могут муниципальным образова­ниям добиться финансовой са­мостоятельности?

В течение последних лет местным бюджетам были пере­даны незначительные источники доходов, которые увеличили до­ходную базу муниципалитетов всего лишь на несколько про­центов. Так, местным бюджетам были переданы часть поступле­ний от акцизов на нефтепродукты в размере 27,8 миллиарда рублей (2,8 процента налоговых доходов местных бюджетов]; поступления от единого сельскохозяйственного налога — 7,4 миллиарда рублей (0,7 процента налоговых доходов); патентной системы налогообло­жения — 3,4 миллиарда рублей [0,3 процента налоговых доходов] и другие. Основная часть налого­вых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от НДФЛ, при этом на его администрирование органы местного самоуправления не мо­гут оказывать никакого влияния.

В бюджетах большинства по­селений основную долю расходов составляют текущие расходы на оплату коммунальных услуг бюд­жетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях муниципалитеты не имеют возможности формиро­вать бюджеты развития и форми­ровать реальные стратегии соци­ально-экономического развития своих территорий.

Полагаем, что для расшире­ния собственной доходной базы местных бюджетов, обеспече­ния финансовой самостоятельно­сти муниципалитетов и создания стимулов для устойчивого и ком­плексного развития территорий Государственной думе и Прави­тельству РФ необходимо рассмо­треть возможность передачи мест­ным бюджетам налога на прибыль организаций в размере 1-1,5 про­цента от суммы, зачисляемой в федеральный бюджет. Поэтапно отменить все льготы по местным налогам, установленные фе­деральным законодательством (по налогам на имущество физи­ческих лиц, земельному налогу]. Передать на местный уровень транспортный налог в отноше­нии физических лиц и поступ­ления от него зачислять в му­ниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. За­крепить за местными бюджетами отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощен­ной системы налогообложения в размере 100 процентов доходов (по 50 процентов в бюджеты по­селений и муниципальных райо­нов). Предусмотреть возможность зачисления поступлений от НДФЛ по месту жительства граждан. Такая практика взимания НДФЛ применялась в СССР и применя­ется в настоящее время в боль­шинстве стран Европы, и это не вызывало и не вызывает сложно­стей в администрировании дан­ного налога по месту жительства.

Помимо курортного сбора вве­сти сбор на добычу общераспро­страненных полезных ископаемых (природного сырья) на террито­рии муниципальных образова­ний (песок, гравий, глина, торф, известняк и другие]. Предусмо­треть торговый сбор во всех го­родских округах и муниципальных районах, сбор за использование местной символики, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки и так далее.

Очевидно, что укрепление финансовой самостоятельности муниципалитетов за счет перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы необходимо осуществлять на ос­нове системного подхода, по­скольку перераспределение доходов в пользу местных бюджетов может привести к существенным выпадающим доходам федераль­ного бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ. То есть одновременно необходимо прорабатывать во­прос о возмещении выпадающих доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ за счет закрепления за ними дополни­тельных источников доходов. Сегодня Правительство РФ, Го­сударственная дума, в частности наш комитет, проводят работу по поиску оптимальных и эффектив­ных вариантов распределения налоговых и неналоговых дохо­дов между уровнями бюджетной системы для решения задач, свя­занных с расширением доходной базы местных бюджетов.

 

журнал «Бюджет», май 2018 г.

Председатель Парламента >>
Мачнев Алексей Васильевич
Мачнев А. В.